Svolgimento del processo

Ai fini della costruzione di un edificio scolastico (scuola materna), veniva espropriata, a favore del Comune di Riccione e da parte della Regione Emilia Romagna, un’area di proprietà di Renato Lorenzo Mancini.

Con tre separati ricorsi (il primo notificato nel marzo 1973) il Mancini impugnava davanti al T.A.R. (dell’Emilia Romagna) i singoli atti della procedura. Interessa (in questa sede) ricordare che la denuncia di illegittimità concerneva: a) il decreto del Presidente della Giunta Regionale (30 dicembre 1972, n. 14.213) che aveva dichiarato l’urgenza e l’indifferibilità dei lavori (e la denunciata illegittimità atteneva alla mancata prefissione dei termini per l’inizio e il compimento dei lavori e delle espropriazioni); 2) del decreto assessoriale (29 ottobre 1974, n. 520) che aveva disposto l’espropriazione dell’immobile (la cui denunciata illegittimità derivava dall’illegittimità dell’atto presupposto).

Nelle more di quel giudizio decedeva il ricorrente e il processo veniva riassunto dall’erede Serafino Mancini.

Con sentenza n. 283-78, il T.A.R. accoglieva i ricorsi (previa loro riunione) e, pertanto, annullava gli atti impugnati.

Proposto appello dal Comune e dalla Regione, il Consiglio di Stato

– con decisione n. 791, del 9 dicembre 1980 – 27 ottobre 1981 (quarta sezione giurisdizionale) – in riforma della pronuncia del T.A.R. rigettava i ricorsi del Mancini, dichiarando la legittimità degli atti impugnati.

In ordine alla mancata prefissione dei termini, il Consiglio di Stato – dopo avere rilevato che tale prefissione deve essere contenuta “nel primo atto del procedimento successivo alla rilevanza legale della pubblica utilità dell’opera” – individuava tale atto in uno diverso da quello concretamente impugnato dal ricorrente, e cioé nella (non impugnata) “delibera consiliare di approvazione del progetto costruttivo”. Concludeva, quindi, che non era motivo di illegittimità dell’atto impugnato (il decreto del Presidente della Giunta) il fatto che in esso non fosse contenuta la prefissione dei termini (e, così cadeva anche la deduzione di illegittimità derivata dal decreto di espropriazione).

Contro tale decisione ha proposto ricorso il Mancini per denunciare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

La Regione Emilia Romagna ha resistito mediante controricorso. Il Comune di Riccione ha rilasciato al proprio difensore una procura speciale per resistere in sede di discussione orale.

Il Mancini e la Regione hanno anche presentato memoria illustrativa.

Motivi della decisione

Il ricorrente Serafino Mancini deduce che, essendo stata denunciata l’omessa prefissione dei termini per l’inizio e il compimento dei lavori e delle espropriazioni, la questione finiva per riflettersi sul problema della sussistenza, o meno, del potere espropriativo; e poiché la deduzione concerneva, proprio, quell’omissione, restava coinvolta nella controversia una posizione che aveva la consistenza del diritto perfetto (essendo mancato l’affievolimento), della quale il giudice amministrativo non poteva conoscere.

Il ricorso è infondato.

Come si è accennato nella precedente parte espositiva, il Consiglio di Stato ha escluso l’illegittimità dell’atto concretamente impugnato (il decreto del Presidente della Giunta Regionale che aveva dichiarato l’urgenza e l’indifferibilità dei lavori) rilevando che la mancata indicazione (prefissione) dei termini per l’inizio e il compimento dei lavori e delle espropriazioni non costituiva, in esso un motivo di illegittimità, poiché tale indicazione doveva essere contenuta in un altro, precedente atto del procedimento espropriativo.

Il Consiglio di Stato ha, pure, individuato tale ultimo atto, indicandolo nella “delibera consiliare di approvazione del piano”; ma ha omesso di verificare, in concreto, se esso conteneva in realtà tale prefissione, Non si questo, tuttavia, si duole specificamente il Mancini, il quale si limita a sostenere che, prospettata la causa petendi come “mancata prefissione dei termini”, la controversia appartiene necessariamente al giudice ordinario, poiché ciò che verrebbe in considerazione è una (non affievolita) posizione di diritto soggettivo.

L’impostazione suggerita dal ricorrente non può, però, essere accettata, poiché la giurisdizione va stabilità non già in base alla prospettazione della causa petendi, ma in base al petitum sostanziale, cioé in base alla effettiva consistenza della posizione giuridica soggettiva fatta valere in giudizio. E’ chiaro, allora, che l’indagine deve tendere a verificare se, in concreto, vi sia stato, o meno, l’affievolimento del diritto.

Il Consiglio di Stato non si è neppure posto il problema della propria giurisdizione, poiché nessuna delle parti lo aveva in quella sede prospettato, e poiché il vizio in questione era stato specificamente dedotto soltanto come causa di irregolarità formale dell’atto denunciato; sicché il giudice amministrativo esauriva perfettamente il suo compito rilevando che l’atto non era viziato poiché l’elemento denunciato come mancante non era, in esso, da considerarsi come necessario o essenziale.

Una volta, però, sollevata (in questa sede) la questione di giurisdizione, il compito di queste Sezioni Unite non può ritenersi limitato all’esame dell’atto specificamente denunciato davanti al giudice amministrativo; e ciò neppure nel caso – come quello concreto – in cui il ricorrente insiste (nella memoria illustrativa) che proprio a quell’atto occorrerebbe avere riguardo, in quanto neppure la “delibera consiliare di approvazione del progetto costitutivo” (cioé l’atto che, secondo il Consiglio di Stato avrebbe dovuto contenere quell’elemento) conteneva in realtà la prefissione dei termini.

La verità è che quando viene denunciata una irregolarità della procedura espropriativa, di per sé idonea a rilevare una carenza del potere ablatorio, il giudice della giurisdizione ha il potere-dovere di ripercorrere tutto l’iter espropriativo, non restando vincolato all’esame del solo atto che aveva formato oggetto di discussione in sede di giurisdizione amministrativa.

Nell’ambito di questa prospettiva di pone come preminente, allora, l’osservazione che nella fattispecie in esame perde rilevanza il fatto che la prefissione dei termini per l’inizio e il compimento dei lavori e delle espropriazioni non fosse contenuta in alcuno dei due atti amministrativi sopra indicati.

L’art. 7 della legge 24 luglio 1962, n. 1073 (rimasto integro dopo l’emanazione della legge 18 dicembre 1964, n. 1358, che – con l’art. 2 – si è limitata ad apportare una “integrazione”) dispone, nel secondo comma, che “il decreto di vincolo emesso dal provveditore alle opere pubbliche per le aree riconosciute idonee (alla costruzione di edifici scolastici) deve essere notificato ai proprietari interessati e cessa di avere effetto dopo tre anni dalla notifica”. Tale norma, quindi, (integrata dal disposto della citata legge n. 1358, del 1964, secondo cui “la determinazione dell’area nei programmi di fabbricazione sostituisce, negli effetti della dichiarazione di pubblica utilità, l’approvazione da parte dell’apposita Commissione provinciale”) attua un sistema in cui la semplice inclusione dell’area nei piani (regolatore o di fabbricazione) costituisce dichiarazione di pubblica utilità efficace per tre anni.

In analoga fattispecie (e, precisamente, in quella relativa ai P.E.E.P.) la giurisprudenza di queste Sezioni Unite, al pari di quella del Consiglio di Stato, ha ritenuto che il termine di efficacia del “piano” coincide perfettamente (poiché lo comprende) col termine per l’inizio e il compimento dei lavori e delle espropriazioni: ha ritenuto, cioé, che il termine prefissato dal legislatore sostituisce, a tutti gli effetti quel termine che, ai sensi dell’art. 13 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, deve essere fissato dall’autorità amministrativa nell’atto che “dichiara un’opera di pubblica utilità” (e la cui omessa prefissione determina la carenza di potere della P.A. espropriante). E non si vede, allora, per quale ragione anche nella materia dell’edilizia scolastica non debba pervenirsi ad analoga conclusione, una volta che non è dato di rilevare sostanziale differenza tra le due fattispecie.

Perciò, una volta che la inclusione dell’area (destinata a quel fine) nel “piano” ha valore di dichiarazione di pubblica utilità, ne deriva che al provvedimento di inclusione consegue ipso iure l’affievolimento del diritto del proprietario; e, se vi è quell’affievolimento, la relativa controversia non può spettare altro che alla cognizione del giudice amministrativo.

Ora, nel caso di specie, non si rinviene negli atti il provvedimento di inclusione dell’area in questione nel “piano”; ma poiché la circostanza dell’inclusione è pacifica fra le parti, nessuna concreta verificazione deve essere fatta, in questa sede, in ordine alla effettiva esistenza del relativo atto.

Un’apparente difficoltà all’adozione della più sopra adottata conclusione sembrerebbe, se mai, derivare dal fatto che, nel caso in esame, l’urgenza e l’indifferibilità dei lavori fu dichiarata dal Presidente della Giunta Regionale, proprio con l’atto impugnato dal Mancini davanti al giudice amministrativo: sembrerebbe, cioé, che essendovi stata una dichiarazione di pubblica utilità contenuta in un atto amministrativo, non sia stata , in concreto, seguita la procedura di espropriazione prevista dalle leggi sull’edilizia scolastica.

Senonché, una tale difficoltà resta appianata dalla pertinente osservazione fatta dal Consiglio di Stato (nella decisione impugnata) secondo cui “il Comune di Riccione e la Regione Emilia Romagna, ai fini della esecuzione dell’opera pubblica di cui si controverte (scuola materna), hanno dato corso a un procedimento di espropriazione, “misto”, cioé retto, in parte, da norme che specificamente concernono le opere di edilizia scolastica, e in parte delle norme generali contenute nel titolo secondo della legge n. 865-71, applicabili a tutte le categorie di opere di interesse locale indicato nell’articolo 9 della stessa legge.” A ciò aggiungendo che: “sia o meno corretto un siffatto procedimento, di cui peraltro il ricorrente Mancini non si duole in questa sede, resta fermo che l’impugnato decreto del Presidente della Giunta Regionale (n. 14213 del 30 dicembre 1972) è stato emesso sul presupposto – chiaramente indicato nella motivazione del provvedimento – che l’opera da realizzare fosse già da considerare di pubblica utilità, essendo localizzata su un’area che il vigente programma di fabbricazione destinava a questo specifico scopo (art. 2, lett. b, della legge 18 dicembre 1964, n. 1358)”.

Resta chiarito, perciò, che la dichiarazione di pubblica utilità era quella derivante dalla inclusione dell’area nel piano di fabbricazione e che la reiterazione di essa, ad opera del provvedimento presidenziale, intervenne (senza produrre effetti di sosta, per ciò che attualmente interessa) quando il diritto soggettivo del proprietario aveva già subito l’affievolimento. Ed è sicuramente questa considerazione – implicitamente contenuta nelle due proposizioni sopra trascritte – che ha indotto il Consiglio di Stato a non dubitare neppure della sussistenza della propria competenza giurisdizionale in ordine alla controversia.

Giova chiarire ulteriormente che il Consiglio di Stato, indicando la “delibera consiliare di approvazione del piano” come il provvedimento che avrebbe dovuto contenere la prefissione dei termini, ha probabilmente, inteso individuare in tale atto, quello che aveva determinato l’inclusione dell’area nel piano di fabbricazione. E poiché il ricorrente si attarda a sostenere che, di fatto, neppure tale provvedimento conteneva la prefissione dei termini, è da osservare che l’affievolimento del diritto – per le ragioni che sono state esposte – era conseguito al fatto dell’inclusione, non alla regolarità formale del relativo provvedimento. Di modo che, se anche dovesse, in via di ipotesi, rilevarsi che il provvedimento di “determinazione dell’area nei programmi di fabbricazione” (art. 7 della legge n. 1033 del 1962, come integrato dall’art. 2 della legge n. 1358, del 1964) per essere formalmente perfetto debba contenere l’enunciazione che i termini in questione sono quelli prefissati dalla legge, la conclusione non muterebbe perché l’eventuale omissione darebbe luogo a una denuncia da rivolgersi al giudice amministrativo, posto che l’affievolimento del diritto – come si è detto – deriva pur sempre dal fatto dell’inclusione dell’area, in virtù di una legge che già contiene la prefissione dei termini.

Tale conclusione sembra contrastata da un “precedente di queste stesse Sezioni Unite (sent. 25 ottobre 1976, n. 3838) che, con riferimento alla successiva legge (sempre in tema di edilizia scolastica) 28 luglio 1967, n. 641 – la quale ha dichiarato che “il decreto di vincolo equivale a dichiarazione di pubblica utilità” – ha enunciato la regola che la predetta “dichiarazione di pubblica utilità è soggetta alla prefissione dei termini, ai sensi degli articoli 13 e 14 della legge n. 2359 del 1865“.

Ma in proposito va considerato che quella affermazione è antecedente al formarsi della giurisprudenza – più sopra richiamata

– secondo cui la prefissione dei termini da parte della legge rende inutile, ai fini dell’affievolimento del diritto, una ulteriore prefissione da parte del provvedimento amministrativo che include l’area nel “piano”. E poiché le Sezioni Unite includono tenere fermo e ribadire l’indirizzo segnato con questa più recente interpretazione giurisprudenziale, non si sentono affatto vincolate, in senso contrario, da un “precedente che considerano “superato”.

Conclusivamente, quindi, il ricorso deve essere respinto, nella considerazione che il Consiglio di Stato, decidendo la controversia sottoposta al suo esame, non difettava della propria competenza giurisdizionale.

Le spese di questa fase del giudizio possono essere interamente compensate fra le parti, ricorrendone giusti motivi.

P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione, a Sezioni Unite, rigetta il ricorso e compensa interamente, fra le parti, le spese di questa fase del giudizio.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio delle Sezioni Unite della Corte Suprema di Cassazione, il 14 marzo 1985.
DEPOSITATA IN CANCELLERIA IL 3 FEBBRAIO 1986