Svolgimento del processo

Con ricorso diretto al Pretore di Montepulciano, in funzione di giudice del lavoro, Giannino Vestri ha chiesto la condanna del Comune di Turrita di Siena, e in solido del Sindaco Oscar Baccheschi in proprio, al risarcimento dei danni di ogni natura subiti per effetto dell’aggravamento delle sue condizioni fisiche, avvenuto a causa dell’assegnazione di mansioni incompatibili con il suo stato di salute.
Il ricorrente aveva lavorato come dipendente del Comune di Turrita di Siena, dapprima con qualifica di netturbino – autista, quindi come addetto al servizio di cantoneria ed infine come guardiano della discarica comunale.
Il Pretore accoglieva le domande nei confronti dei due convenuti, costituitisi entrambi in giudizio, e li condannava in solido al pagamento della somma di lire 10.000.000 a titolo di risarcimento del danno biologico.
Il Pretore rilevava che “il comportamento dettato dall’Amministrazione comunale e dal Sindaco in particolare nei confronti del dipendente è indubbiamente caratterizzato da colpa grave, desumibile dall’assoluto dispregio in cui venivano tenute le indicazioni ed i responsi della Commissione Medica all’esito delle visite collegiali.
L’Amministrazione Municipale non si è minimamente curata nonostante le chiare ed espresse doglianze e gli appelli in tal senso lanciati dal dipendente, di esonerare il Vestri dagli incombenti più rischiosi per la sua salute, ovvero di collocarlo alla cura di un servizio che comportasse lo svolgimento di mansioni più confacenti alla sua patologia”.
Decidendo sull’appello principale del Vestri e sull’appello incidentale del Comune e del Baccheschi, il Tribunale dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in merito alle domande proposte contro l’Amministrazione Municipale, sottolineando che esse presupponevano una responsabilità contrattuale della stessa (in luogo di quella extracontrattuale ritenuta dal primo giudice).
I giudici di appello accoglievano l’appello incidentale del Baccheschi, che assolvevano da ogni domanda, e quindi anche da quelle relative ai maggiori danni esclusi dal primo giudice e nuovamente reclamati dal Vestri con l’appello principale.
Avverso tale decisione il Vestri ha proposto ricorso per cassazione, sorretto da due motivi. Gli intimati non hanno svolto difese.
Con sentenza 26 marzo-26 maggio 1999, le Sezioni Unite di questa Corte hanno dichiarato estinto per rinuncia il giudizio di cassazione relativamente alla domanda proposta nei confronti del Comune di Turrita di Siena (primo motivo del ricorso per cassazione) rimettendo gli atti a questa sezione per la decisione del secondo motivo di ricorso.
Il Vestri ha depositato memorie difensive.
Il Baccheschi ha depositato note di udienza dopo la discussione della causa.
I difensori di entrambe le parti hanno partecipato alla discussione all’udienza odierna.

Motivi della decisione

A seguito della pronuncia delle Sezioni Unite di questa Corte, deve essere esaminato unicamente il secondo motivo di ricorso, riguardante il capo delle domande proposte nei confronti di Oscar Baccheschi in proprio.
Con tale motivo, il ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 28 della costituzione e dell’art. 2043 codice civile, ex art. 360 n. 3 codice di procedura civile.
Secondo il ricorrente, il Tribunale avrebbe errato ad escludere qualsiasi responsabilità imputabile al Baccheschi a titolo personale.
In particolare, il ricorrente censura quella parte della decisione che richiede la dimostrazione di un vero e proprio abuso dell’ufficio del pubblico funzionario per fini personali per poter configurate una responsabilità dello stesso a titolo personale.
Il ricorso è fondato.
Il Tribunale ha escluso la sussistenza di qualsiasi profilo dì responsabilità nella condotta del Baccheschi, per la sola considerazione che non era emersa alcuna prova che lo stesso avesse abusato del suo ufficio per raggiungere fini personali a danno del Vestri.
In termini più generali, secondo i giudici di appello, il pubblico funzionario non risponderebbe mai della propria condotta, secondo la norma richiamata, se non nei casi in cui giungesse a compiere un delitto.
Cosi argomentando, i giudici di appello sono incorsi nella violazione di legge denunciata. Dalla violazione di legge consegue l’assenza di qualsiasi motivazione in ordine all’elemento soggettivo (dolo o colpa) del comportamento tenuto dal Baccheschi e sul nesso di causalità tra i fatti denunciati dal Vestri e le conseguenze dallo stesso lamentato (generale peggioramento delle sue condizioni fisiche per effetto della continuata adibizione a mansioni incompatibili con il suo stato di salute negli anni 1985-88).
Questa Corte Suprema ha più volte avuto occasione di affermare che in tema di responsabilità civile diretta dei funzionari e dipendenti dello Stato e degli enti pubblici (che l’art. 28 della Costituzione fa derivare dagli atti compiuti in violazione di diritti), elemento costitutivo della responsabilità dell’agente è la imputabilità almeno colposa dell’atto dannoso al medesimo, la quale non si presume, ma deve essere provata in concreto, conte specifica trasgressione dell’obbligo di non piegare la funzione pubblica al fine di ledere i diritti dei terzi (Cass. sez. I, 1 aprile 1996 n. 2995, v. anche, in termini più generali, Cass. S.U. 22 luglio 1999 n. 500).
Perché lo stesso agente risponda direttamente verso i terzi del danno ingiusto prodotto, occorre che la colpa del funzionario o dipendente sia grave, secondo la previsione di cui all’art. 23 del testo unico n. 3 del 10 gennaio 1957 sugli impiegati dello Stato.
Tale previsione, che concerne specificamente l’impiegato dello Stato, deve ritenersi applicabile anche al funzionario ed all’amministratore del Comune per le seguenti considerazioni.
L’art. 28 della Costituzione dispone che “i funzionari ed i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi civili, penali ed amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti..”
La indicazione congiunta dei “funzionari e dipendenti” evidenzia che il Costituente ha collegato la responsabilità non “al rapporto di servizio” – che non ricorre per il funzionario – ma all'”esercizio della funzione”: mostrando cosi di voler porre sullo stesso piano la responsabilità delle due categorie di soggetti.
Siffatta rilevazione – pur sottolineandosi che la previsione costituzionale consente al legislatore ordinario limitazioni di responsabilità per determinate categorie di soggetti – importa che, in difetto di specifica, diversa regolamentazione da parte di detto legislatore, al funzionario non possa che ritenersi applicabile la norma “de qua”.
E ciò: a) sia in via analogica, perché la norma disciplina un caso simile e nella stessa materia; b) sia perché la norma, in quanto concerne la categoria più vasta dei soggetti responsabili, deve ritenersi manifestazione di un principio generale.
L’esposta conclusione, peraltro, ha trovato di recente conferma nella legge 8 giugno 1990, n. 142 (che, in relazione ai fatti, quali esposti nel ricorso, ma non nella sentenza impugnata, parrebbe inapplicabile nella specie) – la quale all’art. 58 ha disposto che “per gli amministratori e per il personale degli enti locali si osservano le disposizioni vigenti in materia di responsabilità degli impiegati civili dello Stato”.
Il ricorso pertanto deve essere accolto, la sentenza impugnata cassata con rinvio ad altro giudice che si atterrà al principio di diritto sopra enunciato, procedendo all’accertamento dell’elemento soggettivo indispensabile per poter configurare una responsabilità diretta del Baccheschi (che – secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale di questa Corte – può derivare sia dalla violazione delle regole di comune prudenza, che dalla violazione di leggi o regolamenti alla cui osservanza la stessa P.A. è vincolata).
Il giudice di rinvio provvederà anche alla liquidazione delle spese di questo giudizio di cassazione.

P.Q.M.

la Corte accoglie il ricorso. Cassa la sentenza impugnata e rinvia al Tribunale di Siena anche per le spese.
Così deciso in Roma, il 12 ottobre 1999.