Non può essere affermata in via presuntiva la piena conoscenza di un provvedimento amministrativo da parte del suo destinatario, ma di tale conoscenza deve essere fornita la prova rigorosa da parte di chi eccepisce la tardività del gravame.
Il ricorrente, professore ordinario di diritto amministrativo presso la Facoltà di giurisprudenza dell’Università degli studi di Torino, avendo compiuto il settantesimo anno di età in data 30 settembre 2007, aveva dapprima beneficiato del periodo biennale di trattenimento in servizio effettivo e, a far data dal 1° novembre 2009, si trovava in posizione di fuori ruolo.
Con nota del 27 ottobre 2009, l’interessato aveva interpellato il Direttore Amministrativo dell’Università al fine di acquisire assicurazioni circa l’estensione del periodo di collocamento fuori ruolo, avanzando la tesi secondo cui detto status avrebbe dovuto estendersi per un arco di tempo triennale, fino al 31 ottobre 2012.
L’Università attivava apposita istruttoria al riguardo, acquisendo (anche con riferimento alla posizione di altri docenti) la valutazione del Dipartimento di scienze giuridiche che, con parere del 15 marzo 2010 a firma del prof. M. C., esprimeva contrario avviso all’istanza del ricorrente in quanto, a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 244 del 2007, andava escluso che lo stesso avesse conservato il diritto al periodo di collocamento fuori ruolo per la sua interezza triennale prevista dalla legge anteriore.
Con nota del 2 aprile 2010 a firma del Direttore della Divisione gestione risorse umane, l’Università riscontrava l’istanza del ricorrente, semplicemente allegando il menzionato parere legale.
Con ricorso giurisdizionale ritualmente notificato, l’interessato provvedeva ad impugnare il parere e la nota di cui sopra, precisando di agire "a titolo meramente cautelativo, per la denegata e non creduta ipotesi (in cui) tali atti costituiscano effettivo diniego della permanenza fuori ruolo del ricorrente fino al 1.11.2012, ovvero fino al 1.11.2011".
Questi i motivi di gravame:
I) violazione e falsa applicazione dell’art. 2, L. 241/1990. Eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità manifesta. Difetto di motivazione.
L’Amministrazione avrebbe omesso di concludere con un provvedimento espresso il procedimento originato dall’istanza del ricorrente.
In subordine, qualora la nota 2.4.2010 dovesse essere qualificata come provvedimento espresso, essa si porrebbe immotivatamente in contraddizione con i contenuti dell’allegato parere legale, asseritamente favorevole alla pretesa del ricorrente.
II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 13, r.d. 30.10.1933, n. 1611, nonché della convenzione per l’affidamento al Dipartimento di scienze giuridiche di attività di consulenza in materia giuridica e legale a favore dell’Università. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, difetto di istruttoria e motivazione.
L’Università non avrebbe potuto legittimamente acquisire il parere del Dipartimento prima di consultare l’Avvocatura dello Stato, alla quale compete rendere le consultazioni legali richieste dalle amministrazioni dello Stato.
III) Violazione e falsa applicazione dell’art. 2, comma 434, L. 24.12.2007, n. 244, nonché della sentenza della Corte costituzionale n. 236 del 24.7.2009.
Il ricorrente, asseritamente collocato in posizione di fuori ruolo mediante formali provvedimenti dell’Amministrazione di appartenenza, sarebbe titolare di una posizione giuridica qualificata che, secondo la Consulta, rende incostituzionale l’applicazione retroattiva del citato art. 2.
In subordine, la disposizione applicata nella fattispecie risulterebbe costituzionalmente illegittima nella misura in cui trova applicazione nei confronti dei docenti che, avendo usufruito del biennio di trattenimento in servizio, avrebbero maturato un legittimo affidamento all’integrale compimento del triennio di fuori ruolo previsto dalla legge anteriore.
IV) Violazione e falsa applicazione dell’art. 2, comma 434, L. 24.12.2007, n. 244, nonché della sentenza della Corte costituzionale n. 236 del 24.7.2009.
La pretesa del ricorrente troverebbe specifico fondamento nel verbale del Senato Accademico del 11 luglio 2005, nel quale si è stabilito che egli dovrà essere collocato a riposo dal 1° novembre 2012.
In subordine, la disposizione applicata nella fattispecie risulterebbe costituzionalmente illegittima nella misura in cui trova applicazione nei confronti dei docenti che, avendo diritto ad essere collocati fuori ruolo al compimento del settantesimo anno di età, non hanno beneficiato di tale status per mancanze o ritardi dell’amministrazione di appartenenza.
V) Violazione e falsa applicazione dell’art. 2, comma 434, L. 24.12.2007, n. 244, nonché della sentenza della Corte costituzionale n. 236 del 24.7.2009.
Anche qualora dovesse ritenersi che il ricorrente fosse soggetto alla riduzione progressiva della durata del periodo di fuori ruolo prevista dal citato art. 2, egli avrebbe avuto comunque diritto a permanere in tale status per un biennio, fino al 1° novembre 2011.
VI) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost., dell’art. 2, comma 434, L. 24.12.2007, n. 244, nonché della sentenza della Corte costituzionale n. 236 del 24.7.2009, in combinato disposto con l’art. 16 del d.lgs. 30.12.1992, n. 503.
Il diniego del triennio di collocamento fuori ruolo rappresenterebbe un trattamento discriminatorio nei confronti dei docenti che hanno scelto di usufruire del trattenimento biennale in servizio.
In subordine, la disposizione applicata nella fattispecie risulterebbe costituzionalmente illegittima nella misura in cui trova applicazione nei confronti dei docenti che hanno optato per il trattenimento in servizio, poiché irragionevolmente discriminati nei confronti di coloro che hanno dapprima ottenuto il collocamento in fuori ruolo e poi la proroga biennale del servizio effettivo.
VII) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost., dell’art. 2, comma 434, L. 24.12.2007, n. 244, nonché della sentenza della Corte costituzionale n. 236 del 24.7.2009, in combinato disposto con l’art. 16 del d.lgs. 30.12.1992, n. 503.
In via ulteriormente subordinata l’esponente sostiene che, anche disattendendo le censure contenute nel precedente motivo di gravame, egli avrebbe avuto comunque diritto ad un biennio di fuori ruolo da computarsi dopo la scadenza del periodo di trattenimento in servizio, quindi fino al 1° novembre 2011.
VIII) Illegittimità derivata, per l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 434, della legge 24 dicembre 1977, n. 244, con riferimento agli artt. 3, 4, 36 e 97 della Costituzione ed al principio di ragionevolezza.
Il ricorrente propone che sia nuovamente rimessa alla Consulta la questione di legittimità costituzionale della rubricata disposizione, perché irragionevolmente lesiva dell’affidamento maturato con riferimento alla stabilità della disciplina precedente che prevedeva il collocamento fuori ruolo per un triennio.
Sulla scorta di tali censure, l’esponente insta conclusivamente per l’annullamento del provvedimento impugnato, previa sospensione dell’esecuzione, e per l’accertamento del suo diritto a permanere in servizio fuori ruolo fino al 1° novembre 2012 ovvero, in subordine, fino al 1° novembre 2011.
Con ricorso per motivi aggiunti successivamente notificato, l’interessato ha esteso l’impugnazione ai provvedimenti con cui l’Università ha disposto il suo collocamento a riposo per raggiunti limiti di età a decorrere dal 1° novembre 2010, deducendo:
IX) violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 10, L. 241/1990. Difetto di motivazione.
I provvedimenti impugnati non sarebbero sorretti da adeguata motivazione, non essendovi indicate le ragioni che hanno indotto l’Università a non accogliere le osservazioni svolte dal ricorrente al fine di dimostrare la non applicabilità nel suo caso del più volte citato art. 2, comma 434.
X) Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis, L. 241/1990.
La censura si riferisce all’omissione del preavviso di rigetto.
XI) Violazione e falsa applicazione dell’art. 2, L. 241/1990. Eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità manifesta. Difetto di motivazione.
Il collocamento a riposo del ricorrente si porrebbe in contraddizione con il parere del Dipartimento di scienze giuridiche, fatto proprio dall’Amministrazione e asseritamente favorevole alla tesi del ricorrente medesimo.
I successivi motivi aggiunti di ricorso, dal XII al XIX, riproducono esattamente le doglianze già svolte con il ricorso introduttivo, integrate con la sola proposizione della censura di illegittimità derivata.
Si è costituita in giudizio l’Avvocatura distrettuale dello Stato, in rappresentanza del Ministero dell’istruzione e dell’Università degli studi di Torino.
In via preliminare, la difesa erariale eccepisce il difetto di legittimazione passiva del Ministero patrocinato e l’inammissibilità del ricorso introduttivo, volto a censurare atti (un parere e la relativa nota di trasmissione) che non hanno carattere provvedimentale e non possono ledere l’interesse del ricorrente.
Nel merito, l’Amministrazione resistente contrasta la fondatezza del gravame e si oppone al suo accoglimento.
Con ordinanza n. 468 del 18 giugno 2010, sono state respinte, per carenza di fumus, le istanze cautelari proposte con il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti.
Chiamato alla pubblica udienza del 4 novembre 2010, il ricorso è stato ritenuto in decisione
DIRITTO
1) La controversia introdotta nel presente giudizio riguarda il preteso diritto del ricorrente, professore ordinario di diritto amministrativo presso la Facoltà di giurisprudenza dell’Università degli studi di Torino, di compiere il periodo di fuori ruolo che precede la quiescenza per l’intera estensione triennale prevista dalla normativa antecedente la riforma dell’istituto introdotta dalla legge finanziaria per il 2008 (legge 24 dicembre 2007, n. 244).
L’Università, invece, ha ritenuto dovesse trovare applicazione nella fattispecie l’art. 2, comma 434, della citata legge 244, che prevede l’abolizione del periodo di fuori ruolo dei professori universitari a decorrere dal 1° gennaio 2010 e il collocamento in quiescenza al termine dell’anno accademico in corso dei docenti che, come l’odierno ricorrente, sono in servizio nel primo anno accademico fuori ruolo.
L’interessato ha anche dispiegato azione di annullamento dei seguenti atti adottati dall’Università di Torino:
– con il ricorso introduttivo del giudizio, ha impugnato il parere sfavorevole alla permanenza in fuori ruolo reso dal Dipartimento di scienze giuridiche su richiesta dell’Università, a sua volta interessata dall’odierno ricorrente, e la relativa nota di trasmissione;
– con il ricorso per motivi aggiunti, ha impugnato i provvedimenti che hanno disposto il suo collocamento a riposo per raggiunti limiti di età a decorrere dal 1° novembre 2010.
2) Va attribuita precedenza alla scrutinio dell’eccezione preliminare con cui la difesa erariale rileva l’estraneità alla vertenza del Ministero patrocinato e ne chiede conseguentemente l’estromissione dal giudizio.
L’eccezione è fondata e meritevole di accoglimento, poiché la controversia trae origine da procedimenti di esclusiva competenza dell’Università degli studi di Torino e non propone l’impugnativa di alcun atto del Ministero dell’istruzione il quale, in conseguenza, risulta estraneo alle vicende per cui è causa.
3) Ancora in via preliminare, la difesa erariale eccepisce l’inammissibilità del ricorso introduttivo, avente ad oggetto atti (il parere del Dipartimento di scienze giuridiche e la relativa nota di trasmissione dell’Università) asseritamente privi di carattere provvedimentale e di capacità lesiva degli interessi del ricorrente.
La questione non ha un preminente rilievo pratico, dal momento che l’interessato ha comunque dispiegato tempestiva impugnazione, mediante ricorso per motivi aggiunti, avverso gli atti dell’Università che hanno disposto il suo collocamento a riposo al termine del primo anno di collocamento fuori ruolo e, in tale sede, ha integralmente riprodotto le censure già proposte con il ricorso introduttivo.
Ad ogni buon conto, ritiene il Collegio che gli atti impugnati con il ricorso introduttivo debbano essere interpretati quale rigetto dell’istanza di permanenza in servizio per l’intero periodo triennale di fuori ruolo insita nella nota che l’odierno ricorrente aveva presentato all’Università in data 27 ottobre 2009.
Trattasi, quindi, di atti appartenenti ad una sequenza procedimentale che trae autonomamente origine da una specifica richiesta dell’interessato, formulata al fine di chiarire la propria posizione giuridica, e che, definendo in senso negativo detta istanza, hanno prodotto un’immediata compromissione dell’interesse del ricorrente a permanere in servizio fuori ruolo oltre la scadenza dell’anno accademico in corso.
Per tali ragioni, devono ritenersi sussistenti le condizioni di ammissibilità del gravame.
4) Nel merito, è opportuno anteporre allo scrutinio delle censure di legittimità dedotte dal ricorrente una sintetica ricostruzione del quadro normativo di riferimento.
Il dato di partenza è rappresentato dall’art. 1 del d.lgs.C.P.S. 26 ottobre 1947, n. 1251, ratificato, con modificazioni, dalla legge 4 luglio 1950, n. 498, che ha istituito il fuori ruolo dei professori universitari – al compimento del settantesimo anno di età e fino a tutto l’anno accademico nel quale essi compiono il settantacinquesimo anno di età – stabilendo che l’insorgenza di tale particolare status determina la vacanza della cattedra e del relativo posto di ruolo, ma comporta la conservazione delle prerogative accademiche proprie dei professori di ruolo, compreso l’integrale trattamento economico.
Si trattava, perciò, di uno status sui generis – non collegato, come nel caso di altri dipendenti pubblici, all’assunzione di particolari incarichi extraistituzionali – costituente una sorta di prodromo, decorrente ex lege al compimento del settantesimo anno di età, al collocamento a riposo del docente.
L’istituto del fuori ruolo è stato conservato dalla normativa di riordino della docenza universitaria, approvata con d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, che ne ha anche confermato l’estensione quinquennale.
In seguito, è intervenuto il d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 503, che ha dato la possibilità a tutti i dipendenti civili dello Stato (ivi compresi i docenti universitari) di permanere in servizio per un periodo massimo di un biennio oltre i limiti di età previsti per il collocamento a riposo.
La materia è stata nuovamente disciplinata con la legge 28 dicembre 1995, n. 549, che ha ridotto da cinque a tre anni la durata del collocamento fuori ruolo (con l’effetto di riportare a settantacinque anni l’età del definitivo collocamento a riposo dei professori universitari, assunti in forza di concorsi banditi prima della riforma del 1980, che avessero optato per il prolungamento biennale del servizio).
Infine, la legge 24 dicembre 2007, n. 244 (finanziaria 2008), ha disposto, a decorrere dal 1° gennaio 2010, l’abolizione del periodo di fuori ruolo per i docenti universitari, secondo un meccanismo di graduale riduzione teso a rendere meno "impattante" la misura.
Dispone l’art. 2, comma 434, della citata legge 244: "A decorrere dal 1º gennaio 2008, il periodo di fuori ruolo dei professori universitari precedente la quiescenza è ridotto a due anni accademici e coloro che alla medesima data sono in servizio come professori nel terzo anno accademico fuori ruolo sono posti in quiescenza al termine dell’anno accademico. A decorrere dal 1º gennaio 2009, il periodo di fuori ruolo dei professori universitari precedente la quiescenza è ridotto a un anno accademico e coloro che alla medesima data sono in servizio come professori nel secondo anno accademico fuori ruolo sono posti in quiescenza al termine dell’anno accademico. A decorrere dal 1º gennaio 2010, il periodo di fuori ruolo dei professori universitari precedente la quiescenza è definitivamente abolito e coloro che alla medesima data sono in servizio come professori nel primo anno accademico fuori ruolo sono posti in quiescenza al termine dell’anno accademico".
Tale disposizione è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dal Giudice delle leggi, con sentenza 24 luglio 2009, n. 236, nella parte in cui si applica ai professori universitari per i quali sia stato disposto il collocamento fuori ruolo con formale provvedimento amministrativo e che hanno iniziato il corso del relativo periodo.
Ha stabilito la Consulta, infatti, che, se il fine di abolire per il futuro l’istituto del collocamento fuori ruolo per tutti i professori universitari rientra nella discrezionalità del legislatore, il sacrificio imposto ai docenti che già si trovano nello stato di fuori ruolo si rivela ingiustificato e perciò irragionevole, traducendosi nella violazione del legittimo affidamento, derivante da un formale provvedimento amministrativo, riposto nella possibilità di portare a termine, nel tempo stabilito dalla legge, le funzioni loro conferite e, quindi, nella stabilità della posizione giuridica acquisita.
5) Tanto sinteticamente premesso, può procedersi al vaglio delle censure di legittimità dedotte con il ricorso introduttivo, con la prima delle quali l’esponente denuncia la violazione dell’art. 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, avendo l’Università omesso di concludere il procedimento originato dalla sua nota del 27 ottobre 2009, tesa a conseguire assicurazioni circa la permanenza in fuori ruolo per un periodo triennale, con un provvedimento espresso.
Il rilievo non è condivisibile in quanto, a fronte delle istanze formulate dall’odierno ricorrente e da altri docenti in analoga posizione, l’Università aveva ritenuto (come anticipato in narrativa) di dare vita ad apposita attività istruttoria tesa a verificare la sussistenza dei presupposti per la permanenza in fuori ruolo dei docenti medesimi per un triennio e, a tal fine, aveva provveduto ad acquisire il parere del Dipartimento di scienze giuridiche.
Il Dipartimento si è espresso in senso recisamente sfavorevole all’accoglibilità di tali istanze e la comunicazione del relativo parere da parte della competente struttura universitaria, senza diverse indicazioni emergenti dal contenuto dell’atto, costituisce manifestazione della volontà di aderire alle valutazioni ivi espresse e risulta conseguentemente atta a definire il procedimento in senso negativo per il richiedente, rappresentando l’atto conclusivo del procedimento medesimo.
Né può riscontrarsi nella specie il denunciato vizio di eccesso di potere per difetto di motivazione, atteso che il contenuto del più volte citato parere, nonostante le contrarie affermazioni di parte ricorrente, esclude in modo chiaro e inequivoco la sussistenza dei presupposti per la permanenza fuori ruolo per un triennio.
6) Con il secondo motivo di ricorso, l’esponente denuncia la violazione dell’art. 13 del r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611, secondo cui l’Avvocatura dello Stato provvede alle consultazioni legali richieste dalle amministrazioni dello Stato.
L’acquisizione del parere del Dipartimento di scienze giuridiche, senza aver prima interpellato l’Avvocatura dello Stato, renderebbe quindi illegittima l’istruttoria compiuta e la determinazione finale, tanto più che l’Università non si sarebbe premurata di verificare se l’Avvocatura era in condizioni di rendere il parere nei tempi occorrenti alla struttura interessata, come previsto nelle premesse alla convenzione stipulata tra il medesimo Ateneo e il Dipartimento.
La censura non ha pregio, poiché il citato art. 13 non può essere interpretato nel senso di precludere all’Amministrazione universitaria di ricorrere alla consulenza di organismi, comunque denominati, equiparabili ad un servizio legale interno.
La scelta di avvalersi del Dipartimento di scienze giuridiche pare, al contrario, rispondere ad una condivisibile logica di valorizzazione delle strutture facenti capo all’Ateneo e si giustifica maggiormente, nel caso di specie, in ragione del fatto che il Dipartimento medesimo era già stato investito in precedenza (come allegato dalla difesa erariale) di altra richiesta di consultazione inerente le modifiche normative all’istituto del collocamento fuori ruolo.
Infine, la circostanza che il ricorrente afferisca al Dipartimento di scienze giuridiche non vale a inficiare l’avviso espresso da tale struttura, potendo anzi operare, in via del tutto potenziale e astratta, come elemento favorevole al ricorrente medesimo.
7) Le censure dedotte con il terzo motivo di ricorso investono i contenuti della determinazione sfavorevole all’istanza dell’odierno ricorrente.
L’Università avrebbe erroneamente ritenuto, ad avviso dell’esponente, che lo stesso non risultava titolare di quella "posizione giuridica qualificata" tale da rendere incostituzionale, secondo la Consulta, l’applicazione retroattiva dell’art. 2, comma 434, della legge n. 244/2007.
Tale valutazione si fonda sulla riscontrata mancanza di un formale provvedimento di collocamento fuori ruolo e sul rilievo che il relativo triennio non era ancora iniziato alla data di entrata in vigore della legge, ma si dimostrerebbe erronea laddove non considera che il periodo di prosecuzione del rapporto successivo al compimento del settantesimo anno di età (trattenimento in servizio biennale più triennio di fuori ruolo) va considerato unitariamente, con conseguente equiparazione della posizione dei docenti in proroga biennale rispetto a quelli che hanno già iniziato il periodo di fuori ruolo.
Nel caso in esame, infine, il collocamento fuori ruolo sarebbe stato disposto con formali provvedimenti, come richiesto dalla Corte costituzionale, vale a dire con il decreto del Dirigente Amministrativo n. 1711 del 5 giugno 1998 e con il verbale del Senato Accademico in data 11 luglio 2005.
L’accennata prospettazione difensiva si fonda su una ricostruzione non fedele dei principi affermati dalla Consulta e su un travisamento circa gli effettivi contenuti dei provvedimenti richiamati.
Con la citata sentenza n. 236 del 24 luglio 2009, infatti, la Corte costituzionale ha operato una netta distinzione tra i docenti che già si trovavano nello stato di fuori ruolo al momento dell’entrata in vigore della legge finanziaria per il 2008 e i docenti in servizio effettivo a tale data.
La declaratoria di incostituzionalità della legge riguarda in modo esclusivo la prima categoria di docenti, il cui stato professionale di fuori ruolo non si esaurisce in una mera aspettativa, ma si concreta in una posizione giuridica consolidata in quanto radicata, non soltanto su un provvedimento amministrativo che l’ha disposta, ma anche sull’esercizio effettivo delle attribuzioni connesse a quella posizione.
Quanto ai docenti in servizio, la Consulta sottolinea come essi siano titolari di uno stato giuridico diverso e, a differenza dei professori già collocati fuori ruolo, possano vantare soltanto una mera aspettativa sulla scadenza del periodo di fuori ruolo che può venire legittimamente incisa da un intervento legislativo di segno peggiorativo.
Quest’ultima valutazione si riferisce a tutti i docenti in servizio e non distingue tra la posizione dei professori in proroga biennale e quelli in servizio di ruolo a pieno titolo.
Il ricorrente, che ha iniziato il primo anno accademico di fuori ruolo in data 1° novembre 2009, rientrava nel novero dei docenti in servizio attivo al momento dell’entrata in vigore della nuova normativa e non risultava titolare, quindi, di una posizione di stato "tutelata" dalla pronuncia della Corte costituzionale.
Resta da osservare che, nel caso in esame, non è neppure stata dimostrata l’esistenza di un formale provvedimento di collocamento fuori ruolo.
Tale non è, infatti, il decreto dirigenziale n. 1711 del 5 giugno 1998 che si limitava a disporre, su richiesta dell’interessato, il trattenimento biennale in servizio, senza neppure fare menzione di un eventuale, successivo periodo di fuori ruolo.
Quanto al verbale del Senato Accademico in data 11 luglio 2005, si tratta, invece, di una modifica del Piano dell’organico di ateneo del personale docente, vale a dire di un atto amministrativo generale nel quale non si fa menzione della posizione dell’odierno ricorrente né di altri docenti nominativamente individuati, fatta eccezione per un documento allegato che, peraltro, contiene una semplice previsione di spesa in relazione alle date di collocamento a riposo dei docenti previste secondo la normativa allora vigente e non può essere identificato, pertanto, alla stregua di provvedimento dichiarativo o costitutivo dello stato di fuori ruolo del singolo docente.
8) Nel contesto del terzo motivo di ricorso, l’esponente introduce anche, in via subordinata, questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 434, l. 244/2007, nella misura in cui detta previsione normativa incide sulla situazione giuridica sostanziale dei docenti che, al momento dell’entrata in vigore di tale legge, usufruivano del biennio di trattenimento in servizio ex art. 16 del d.lgs. n. 503/1992.
Viene riproposta, cioè, la distinzione tra docenti in servizio attivo a pieno titolo e docenti in proroga biennale, osservando che questi ultimi avrebbero comunque già conseguito, sulla base di formali provvedimenti adottati prima dell’entrata in vigore della normativa che ha abolito il fuori ruolo, una posizione di stato analoga a quella dei docenti collocati fuori ruolo, stante la pretesa natura unitaria del periodo che comprende il biennio di trattenimento in servizio e il triennio di fuori ruolo.
La questione è manifestamente infondata.
Con la più volte citata sentenza n. 236 del 2009, infatti, la Corte costituzionale, pur precisando di non ritenersi investita del giudizio sulla legittimità dell’art. 2, comma 434, l. 244/2007, anche con riguardo a profili diversi da quelli oggetto delle ordinanze di rimessione, su fattispecie fattuali distinte da quelle oggetto dei giudizi devolutivi, ha tuttavia espresso considerazioni dalle quali si può desumere l’immunità da ogni censura di legittimità costituzionale della disposizione legislativa in parola, allorché essa disciplina la posizione dei soggetti che non avevano ancora iniziato il periodo di fuori ruolo al momento della sua entrata in vigore (così Cons. Stato, sez. VI, 9 marzo 2010, n. 1395).
Ne deriva che alcuna lesione di principi costituzionali può rinvenirsi nel caso dei docenti che fossero comunque in ruolo al momento dell’entrata in vigore della nuova legge i quali, come stabilito dalla Consulta, non erano titolari di un legittimo affidamento fondato su una posizione giuridica consolidata, ma di una mera aspettativa non tutelata.
Tali considerazioni valgono anche per i docenti ammessi al biennio di trattenimento in servizio i quali erano in ruolo ad ogni effetto, quindi titolari di uno status che, seppure tragga origine da una matrice comune rappresentata dal fuori ruolo di durata quinquennale, è sostanzialmente diverso e in alcun modo equiparabile a quello dei colleghi già collocati fuori ruolo.
9) Con il quarto motivo di ricorso, l’esponente lamenta di non essere stato collocato fuori ruolo (e, quindi, di non essere potuto rientrare nel novero dei soggetti "tutelati" dalla pronuncia della Corte costituzionale) per mancanze e ritardi della pubblica amministrazione la quale, al compimento del settantesimo anno di età del docente, avrebbe omesso di adottare formale provvedimento al riguardo.
La doglianza è priva di qualsiasi fondamento.
Si rammenta, infatti, che l’Università degli studi di Torino, con decreto dirigenziale del 5 giugno 1998, aveva disposto il trattenimento in servizio dell’interessato per un biennio oltre il compimento del settantesimo anno di età e tale determinazione era stata assunta su richiesta del medesimo docente, presentata il 15 maggio 1998.
Il ricorrente, pertanto, non può imputare all’Amministrazione di appartenenza profili di responsabilità in ordine al suo mancato collocamento fuori ruolo, quando tale situazione non è stata determinata da una scelta unilaterale dell’Amministrazione medesima, bensì da un’opzione autonomamente e liberamente esercitata dall’interessato.
È irrilevante, quindi, la questione di legittimità costituzionale proposta in via subordinata dal ricorrente, tesa a denunciare la pretesa irragionevolezza dell’art. 2, comma 434, della legge n. 244/2007, nella misura in cui trova applicazione nei confronti dei docenti che, avendo diritto ad essere collocati fuori ruolo al compimento del settantesimo anno di età, non hanno beneficiato di tale status per mancanze o ritardi dell’amministrazione.
10) Si espone ad un’immediata diagnosi di infondatezza il quinto motivo di ricorso, con cui l’esponente, muovendo dagli stessi presupposti delineati con il precedente motivo, afferma, in via subordinata, il proprio diritto di beneficiare quantomeno di un biennio fuori ruolo a far data dal 1° novembre 2009.
Non è agevole comprendere le ragioni che sorreggono questa alternativa prospettazione di parte ricorrente che, ad ogni buon conto, contrasta con l’espressa e chiara volontà legislativa di abolire il fuori ruolo dal 1° gennaio 2010 e di porre in quiescenza al termine dell’anno accademico coloro che, alla stessa data, prestano servizio nel primo anno fuori ruolo.
11) I rilievi contenuti nel sesto motivo di ricorso sono volti a denunciare un preteso trattamento discriminatorio nei confronti dei docenti che, come il ricorrente, hanno optato per il trattenimento in servizio al compimento del settantesimo anno di età, anziché per il collocamento fuori ruolo: nel secondo caso, infatti, essi avrebbero potuto svolgere interamente il triennio fuori ruolo e, dopo tale periodo, beneficiare ulteriormente del periodo biennale di permanenza in servizio ex art. 16 del d.lgs. n. 503/1992.
Anche in questo caso, le argomentazioni di parte ricorrente si fondano su presupposti giuridicamente inconsistenti.
In disparte il fatto che, come già rilevato, l’interessato non è stato coartato a scegliere il trattenimento biennale in servizio, ma ha espresso una libera opzione al riguardo, non è condivisibile l’assunto secondo cui detto periodo di trattenimento avrebbe potuto indifferentemente porsi prima del fuori ruolo o dopo di esso.
Per i docenti universitari, infatti, il momento nel quale l’interessato deve esercitare la facoltà di scegliere se avvalersi o meno del prolungamento biennale del servizio di cui all’art. 16 del d.lgs n. 503/1992 è quello nel quale è in procinto di essere collocato fuori ruolo (Cons. Stato, sez. I, parere 12 maggio 1993, n. 498), cosicché detto periodo deve necessariamente essere usufruito prima dell’eventuale collocamento fuori ruolo.
La contraria opzione è radicalmente esclusa dalla natura stessa dell’istituto del fuori ruolo che determina in capo al docente una posizione sui generis, costituente una sorta di anticipazione rispetto al collocamento a riposo vero e proprio rispetto al quale, anche dal punto di vista temporale, è inscindibilmente connessa.
Per tali ragioni, è irrilevante la questione di legittimità costituzionale ulteriormente dedotta dal ricorrente in via subordinata, poiché fondata su una premessa (il trattamento discriminatorio che la legge introdurrebbe per i docenti nella posizione del ricorrente, a fronte di coloro che hanno ottenuto prima il collocamento fuori ruolo e poi il trattenimento in servizio) non conforme alla disciplina giuridica dell’istituto del fuori ruolo.
12) Il settimo motivo di ricorso è strutturato in modo identico al quinto motivo: prendendo le mosse dai presupposti appena delineati (il provvedimento di collocamento fuori ruolo doveva essere adottato entro il 1° novembre 2007), il ricorrente afferma, in via subordinata, il proprio diritto di beneficiare quantomeno di un biennio fuori ruolo a far data dal 1° novembre 2009.
La reiezione del motivo si fonda sulle considerazioni già esposte sub 10) e sub 11).
13) Con l’ottavo e ultimo motivo del ricorso introduttivo, l’esponente, facendo perno sui contenuti di precedenti pronunce della Sezione, ripropone la questione di legittimità costituzionale della disposizione applicata nella fattispecie, denunciando la lesione arrecata all’affidamento del docente con riferimento alla stabilità della disciplina precedente che prevedeva il collocamento fuori ruolo per un triennio.
Si è già avuto modo di rilevare, al riguardo, come la Corte costituzionale, con la sentenza n. 236 del 24 luglio 2009, abbia tracciato una rigida distinzione tra i professori universitari già in posizione di fuori ruolo e quelli in servizio effettivo di ruolo.
I primi sono considerati titolari di un autonomo, unitario e ben definito status professionale, derivante da un formale provvedimento amministrativo che l’ha disposto e dall’esercizio effettivo delle attribuzioni connesse a detto status, che non si esaurisce in una mera aspettativa, ma dà luogo ad un legittimo affidamento sulla sicurezza giuridica che non può essere leso da disposizioni retroattive trasmodanti nell’irrazionale regolamento di situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori.
I professori in servizio di ruolo, invece, sono titolari di uno stato giuridico sostanzialmente diverso e possono vantare riguardo allo svolgimento del periodo di fuori ruolo, non un legittimo affidamento, ma soltanto una mera aspettativa.
Il distinguo operato dalla Consulta, come si è già avuto modo di precisare, si fonda su considerazioni inerenti la differenza di status che includono indistintamente i docenti in servizio effettivo di ruolo, contrapponendoli ai professori fuori ruolo, e non lasciano quindi spazio per ulteriori, eventuali differenziazioni relative ai docenti che abbiano optato per il trattenimento biennale in servizio ovvero per quelli divenuti ordinari a seguito di concorsi banditi prima della riforma del 1980.
Per tali ragioni, non residua spazio per un’ulteriore rimessione della questione di costituzionalità.
14) Deve procedersi, a questo punto, al vaglio del ricorso per motivi aggiunti, avente ad oggetto il decreto rettorale del 14 maggio 2010 (con cui è stato disposto il collocamento a riposo del ricorrente, per raggiunti limiti di età, a decorrere dal 1° novembre 2010), la nota del 21 maggio 2010 (di trasmissione del decreto predetto) e, infine, il decreto rettorale del 3 marzo 2009 (con cui il ricorrente era stato collocato fuori ruolo, per un anno accademico, a decorrere dal 1° novembre 2009).
La difesa erariale eccepisce preliminarmente la tardività dei motivi aggiunti, nella parte in cui si riferiscono al decreto rettorale 3.3.2009 da ultimo citato, rilevando come paia poco credibile che il ricorrente non avesse avuto tempestiva conoscenza di tale atto, inviato all’interessato tramite posta interna e anticipato da una circolare inerente le concrete modalità di attuazione dell’istituto del fuori ruolo.
Se le perplessità dell’Avvocatura dello Stato sono astrattamente condivisibili, ciò non può però comportare la declaratoria di parziale irricevibilità dei motivi aggiunti, atteso che, per consolidato orientamento giurisprudenziale, non può essere affermata in via presuntiva la piena conoscenza di un provvedimento amministrativo da parte del suo destinatario, ma di tale conoscenza deve essere fornita la prova rigorosa da parte di chi eccepisce la tardività del gravame, prova che, nel caso in esame, gli elementi forniti in giudizio dalla difesa erariale non valgono a concretizzare.
15) Nel merito, il ricorso consta di undici motivi di gravame, sette dei quali riproducono esattamente le censure già dedotte con il ricorso introduttivo (le quali non richiedono, pertanto, di essere ulteriormente scrutinate), uno esprime la censura di illegittimità derivata e solo tre contengono, almeno in parte, nuove censure.
Il primo nuovo motivo concerne la pretesa violazione degli artt. 3 e 10 della legge n. 241/1990, atteso che l’Amministrazione non avrebbe indicato le ragioni che l’hanno indotta a non accogliere le osservazioni formulate dall’interessato nel corso del procedimento al fine di dimostrare che l’art. 2, comma 434, della legge n. 244/2007, non poteva trovare applicazione nel suo caso.
Si è già avuto modo di riferire, però, che l’Università, ricevuta la lettera del 27 ottobre 2009 con cui l’odierno ricorrente argomentava circa la pretesa peculiarità della sua situazione, aveva dato vita ad apposita sequenza procedimentale concretizzatasi nell’acquisizione del parere del Dipartimento di scienze giuridiche, sfavorevole alla posizione del ricorrente medesimo.
L’interessato ha avuto piena conoscenza di tale parere, fatto proprio dall’Università, e ne ha potuto tempestivamente contrastare i contenuti mediante il ricorso introduttivo del presente giudizio.
Ne consegue che la mancata menzione del parere nel contesto dei provvedimenti di collocamento a riposo potrebbe tradursi, tutt’al più, in mera irregolarità, inidonea ad inficiare la legittimità degli atti impugnati con i motivi aggiunti di ricorso, poiché il destinatario di tali atti non poteva nutrire dubbi di sorta in ordine alle ragioni che fondano le determinazioni lesive dei suoi interessi.
È appena il caso di soggiungere che detti provvedimenti costituiscono applicazione vincolata della disciplina vigente in materia di collocamento a riposo dei docenti universitari e, in ragione di tale natura, sono sufficientemente motivati con il richiamo dei presupposti di fatto e delle disposizioni applicate nella fattispecie.
16) Il secondo motivo concerne la pretesa violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990, atteso che l’Amministrazione, investita di specifica istanza formulata dall’interessato con la citata nota 27.10.2009, avrebbe omesso di comunicare all’istante, prima dell’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento, il prescritto preavviso di rigetto.
La censura sottende una visione prettamente formalistica dell’istituto del preavviso di rigetto (e non può, perciò, essere condivisa), dal momento che, anche in assenza di un atto formalmente qualificabile come tale, l’interessato è stato posto in condizioni (attraverso il più volte citato parere del Dipartimento di scienze giuridiche) di conoscere le ragioni che si opponevano all’accoglimento della sua istanza.
Si consideri, inoltre, che, come eccepito dalla difesa erariale, il preteso vizio derivante dall’omissione in parola sarebbe comunque neutralizzato dall’applicazione dell’art. 21 octies della legge n. 241/1990, stante il già rilevato carattere vincolato degli atti conclusivi del procedimento.
17) Con il terzo motivo aggiunto di ricorso (l’ultimo che contiene la prospettazione di profili di censura parzialmente nuovi), l’esponente denuncia il vizio di eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità e difetto di motivazione, poiché gli atti che hanno disposto il suo collocamento a riposo si porrebbero in contrasto con il parere del Dipartimento di scienze giuridiche.
Questo tipo di doglianza, peraltro, ripropone sostanzialmente i rilievi critici formulati con il primo motivo del ricorso introduttivo e la sua infondatezza è già stata dimostrata sub 5) in quanto il parere più volte citato, contrariamente a quanto pretenderebbe il ricorrente, ha escluso senza esitazioni i presupposti per la permanenza in fuori ruolo per un triennio.
18) In conclusione, il ricorso è infondato e deve essere respinto.
Le spese di lite devono essere integralmente compensate fra le parti costituite, in considerazione della natura della controversia e della peculiarità delle questioni affrontate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando:
dichiara il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca e lo estromette dal giudizio;
respinge il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti;
compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2010 con l’intervento dei magistrati:
Franco Bianchi, Presidente
Richard Goso, Primo Referendario, Estensore
Alfonso Graziano, Referendario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 02 DIC. 2010.