La giusta pretesa del ricorrente (o attore) vittorioso in un procedimento giurisdizionale conclusosi con sentenza passata in cosa giudicata non può essere svilita nella proponibilità dell’azione esecutiva dal provvedimento con il quale è stato dichiarato lo stato di dissesto, potendo quest’ultimo semmai e in ragione delle norme di settore vigenti provocare una tardiva acquisizione del bene della vita riconosciuto con la sentenza da eseguirsi (nella specie, pagamento di somme), ritardata nel tempo dalla necessaria conclusione della procedura di ricognizione debitoria da parte del commissario straordinario. Il giudizio di ottemperanza costituisce, dunque, quale procedimento di esecuzione dinanzi al giudice amministrativo, in caso di dichiarazione del dissesto finanziario, lo strumento attraverso il quale il creditore cristallizza la propria pretesa in attesa che il relativo credito sia inserito nella massa passiva e quindi nel bilancio relativo al piano di rientro, di modo che all’esito di tale fase possa conseguire, integro per effetto della non interrotta maturazione degli interessi, il proprio obiettivo satisfattorio che trova titolo nella sentenza giurisdizionale passata in giudicato. Trattasi, quindi di una posizione del creditore volta a "prenotare" la soddisfazione del credito, che merita di essere tutelata e non può essere ignorata – almeno nei suindicati limiti – dal giudice dell’esecuzione adito (nel caso di specie, in sede di ottemperanza).
Con il decreto ingiuntivo della cui esecuzione è questione, il Comune di Roma è stato condannato a pagare alla odierna ricorrente la somma di euro 3.607,08 oltre interessi legali dalla maturazione al saldo, oltre accessori a titolo di spese legali, per mancata corresponsione della retribuzione relativamente ai mesi di giugno e luglio 2006.
In seguito ad opposizione del Comune di Roma, a al citato decreto ingiuntivo n. 3167 del 6 giugno 2007 è stata concessa la esecutorietà.
L’opposizione è stata rigettata con sentenza n. 10705 del 2008 non appellata e, quindi, passata in giudicato.
In data 25 gennaio 2010 è stato notificato atto di diffida e costituzione in mora con contestuale invito al Comune a dare esecuzione al titolo esecutivo.
Persistendo l’inadempimento del Comune è stato quindi proposto il presente ricorso per ottemperanza.
Si è costituito in giudizio il Comune di Roma preliminarmente osservando come il decreto ingiuntivo di cui è chiesta l’esecuzione concerne un’obbligazione riconducibile alla gestione commissariale del Comune di Roma, concludendo per il rigetto del ricorso.
Alla camera di consiglio del 13 ottobre 2010 il ricorso viene ritenuto in decisione in esito alla discussione orale.
Il ricorso è fondato e va, pertanto, accolto nei limiti e nei termini di cui meglio in seguito, ritenendo opportuno il Collegio confermare il proprio recente avviso sulle questioni implicate dal presente ricorso per ottemperanza (cfr. T.A.R. Lazio, II Sezione, 5 novembre 2010 n. 33208).
Va allora preliminarmente ricordato che ai sensi dell’art. 78 del decreto legge n. 112 del 25 giugno 2008 (convertito con legge n. 133 del 6 agosto 2008) e del relativo DPCM di attuazione del 4 luglio 2008, per tutte le obbligazioni contratte dal Comune di Roma anteriormente all’istituzione della Gestione commissariale (28 aprile 2008) nonché per tutte quelle contratte alla data di emanazione del citato DPCM si applicano le norme previste ai commi 2, 3, 4 dell’art. 248 e al comma 12 dell’art. 255 del testo unico enti locali, decreto legislativo n. 267 del 2000. In altri termini, per effetto di quanto contenuto nel suindicato decreto presidenziale nonché in ragione del piano di rientro predisposto dal commissario straordinario ed approvato con DPCM 5 dicembre 2008, deve farsi applicazione delle prescrizioni fissate nelle richiamate disposizioni del citato T.U., a mente delle quali è impedita "categoricamente la coltivazione di azioni esecutive nei confronti dell’Ente, per debiti che rientrano nella competenza dell’organo straordinario di liquidazione".
Occorre poi avere riguardo alle specifiche disposizioni di cui all’art. 4, comma 8 bis del decreto legge 25 gennaio 2010 n. 2, aggiunte in sede di conversione del citato decreto operata con legge 26 marzo 2010 n. 42. Per quanto qui più direttamente interessa, la disposizione da ultimo citata stabilisce che "ai fini di una corretta imputazione al piano di rientro, con riguardo ai commi 2, 3 e 4 dell’articolo 248 e al comma 12 dell’articolo 255 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, il primo periodo del comma 3 dell’articolo 78 del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008 ( segnatamente quello per cui "la gestione commissariale del comune assume, con bilancio separato rispetto a quello della gestione ordinaria, tutte le entrate di competenza e tutte le obbligazioni assunte alla data del 28 aprile 2008") si interpreta nel senso che la gestione commissariale del comune assume, con bilancio separato rispetto a quello della gestione ordinaria, tutte le obbligazioni derivanti da fatti o atti posti in essere fino alla data del 28 aprile 2008, anche qualora le stesse siano accertate e i relativi crediti siano liquidati con sentenze pubblicate successivamente alla medesima data".
Tutto ciò premesso, va preliminarmente ribadito quanto già dalla Sezione osservato, con riguardo a fattispecie analoga, con sentenza 16 settembre 2009 n. 8837. Se è ivi rilevato che, in adesione ad una prevalente giurisprudenza che non vi è ragione di non condividere, la dichiarazione dello stato di dissesto finanziario, a norma dell’art. 248 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, costituisce una situazione che non preclude l’emanazione di pronuncia giurisdizionale di esecuzione di un giudicato, ma, semmai, solo le conseguenti azioni esecutive dalla data della dichiarazione di dissesto e sino all’approvazione del rendiconto di cui all’art. 256 del ridetto testo unico sugli Enti locali (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 7 luglio 2008 n. 3372).
Anzi, sul punto va rammentato che la normativa che dispone il blocco della rivalutazione monetaria e degli interessi in relazione ai debiti degli enti locali in stato di dissesto finanziario, di cui all’art. 21 del decreto legge 18 gennaio 1993 n. 8, convertito con modificazioni dalla legge 19 marzo 1993 n. 68 (ora trasfuso nell’art. 248 del citato decreto legislativo n. 267 del 2000), deve essere interpretata nel senso che anche dopo la dichiarazione di dissesto continuano a maturare sui debiti pecuniari degli Enti dissestati interessi e rivalutazione, restando soltanto escluse l’opponibilità alla procedura di liquidazione e l’ammissione, alla massa passiva, degli interessi e della rivalutazione maturati successivamente alla dichiarazione di dissesto e fino all’approvazione dell’apposito rendiconto. Infatti, l’eventuale dichiarazione dello stato di dissesto finanziario dell’Ente locale non preclude che sui debiti pecuniari dello stesso maturino interessi e rivalutazione monetaria, ai sensi dell’art. 1224 c.c. a decorrere dal momento in cui il credito è divenuto liquido ed esigibile; pertanto, la citata disposizione, secondo cui i debiti insoluti alla data di dichiarazione del dissesto finanziario dell’Ente locale non producono interessi, né rivalutazione monetaria ha carattere meramente sospensivo e non preclude all’interessato – una volta esaurita la gestione straordinaria con la cessazione della fase di dissesto – di riattivarsi per la corresponsione delle poste stesse nei confronti dell’ente risanato (cfr., in tal senso, Cons. Stato., Sez. V, 19 settembre 2007 n. 4878 e Sez. IV, 17 maggio 2005 n. 2469).
Osserva peraltro il Collegio, ad ulteriore sostegno della richiamata opzione fatta propria dalla più recente giurisprudenza e sopra sinteticamente riproposta nelle sue traiettorie argomentative, che la giusta pretesa del ricorrente (o attore) vittorioso in un procedimento giurisdizionale conclusosi con sentenza passata in cosa giudicata non può essere svilita nella proponibilità dell’azione esecutiva dal provvedimento con il quale è stato dichiarato il dissesto, potendo quest’ultimo semmai ed in ragione delle norme di settore vigenti provocare una tardiva acquisizione del bene della vita riconosciuto con la sentenza da eseguirsi (nella specie il pagamento di somme), ritardata nel tempo dalla necessaria conclusione della procedura di ricognizione debitoria da parte del commissario straordinario. Il giudizio di ottemperanza costituisce, dunque, quale procedimento di esecuzione dinanzi al giudice amministrativo, in caso di dichiarazione del dissesto finanziario, lo strumento attraverso il quale il creditore cristallizza la propria pretesa in attesa che il relativo credito sia inserito nella massa passiva e quindi nel bilancio relativo al piano di rientro, di modo che all’esito di tale fase possa conseguire, integro per effetto della non interrotta maturazione degli interessi, il proprio obiettivo satisfattorio che trova titolo nella sentenza giurisdizionale passata in giudicato.
Trattasi quindi di una posizione del creditore volta a "prenotare" la soddisfazione del credito, che merita di essere tutelata e non può essere ignorata – almeno nei suindicati limiti – dal giudice dell’esecuzione adito (nel nostro caso, in sede di ottemperanza).
Quanto poi alla disposizione asseritamente interpretativa, innanzi già richiamata, a mente della quale "la gestione commissariale del comune assume, con bilancio separato rispetto a quello della gestione ordinaria, tutte le obbligazioni derivanti da fatti o atti posti in essere fino alla data del 28 aprile 2008, anche qualora le stesse siano accertate e i relativi crediti siano liquidati con sentenze pubblicate successivamente alla medesima data" (il cui rilievo nella presente controversia conseguirebbe ala circostanza per cui si tratta della esecuzione del giudicato formatosi con riguardo a sentenza pubblicata il 10 novembre 2008), ritiene il Collegio ne vada esclusa ogni azione paralizzante il presente ricorso per ottemperanza.
E ciò, innanzitutto, per le già esposte ragioni per cui non è l’assoggettamento a gestione commissariale (dalla norma interpretativa in questione semplicemente ed espressamente previsto per fatti o atti anteriori al 28 aprile 2008 da cui derivano obbligazioni successivamente accertate con sentenza) ad inibire di per sé il ricorso per ottemperanza. Peraltro, la novella in esame espressamente contempla l’ipotesi delle sentenze che, pubblicate successivamente al 28 aprile 2008, accertano obbligazioni e liquidano i relativi crediti. Il che involge questioni inerenti la natura stessa della sentenza della cui esecuzione si tratta.
Occorre, in via generale, ricordare che la sentenza "giurisdizionale" – sia di "condanna", sia di "accertamento", sia "costitutiva" – è sempre di natura costitutiva , nel senso che incide nella sfera sostanziale dei litiganti creando una nuova situazione. La quale situazione, tuttavia, sarà di contenuto uguale alla situazione sostanziale preesistente al processo, e già creata dalla legge "sostanziale", nei casi in cui quest’ultima consente ed esige una siffatta misura (giurisdizionale) riparatrice (così, il rapporto di credito e debito creato dalla norma di diritto privato trova adeguata tutela, se in crisi, nella sentenza di condanna, cioè nel "comando" di pagare, rivolto dal giudice al debitore moroso, su domanda del creditore, e suscettibile di "esecuzione forzata"); oppure sarà di contenuto diverso se la risposta giurisdizionale all’illecito non può consistere, né limitarsi alla ripetizione del "comando" violato, ma dev’essere di altro e diverso contenuto (si ricordi, ad esempio, la fattispecie di cui all’art. 2932 c.c.). Con specifico riguardo alla sentenza cd. di "accertamento" si deve ulteriormente osservare che l’accertamento dell’esistenza o inesistenza di una posizione sostanziale (ad esempio, di un certo credito), lungi dal costituire oggetto del comando del giudice, rientra nella previa ricognizione dei suoi presupposti: ricognizione che consiste nello stabilire se ricorra o no la violazione del divieto di contestare l’altrui patrimonio (inteso come universum ius), negando una posizione che in esso esiste o affermandone una inesistente, e che involge, quindi, la previa indagine intorno all’esistenza o inesistenza di tale posizione. Ma ciò che più conta è che la sentenza di cui si discute consiste in un comando che ha contenuto uguale a quello del comando sostanziale violato. Indicare allora la sentenza in discorso come "di accertamento" è, dunque, improprio (semmai, il nome di "accertamento" si attaglia al giudizio che precede tutti e tre i tipi di sentenza ). La "sentenza costitutiva", invece, consiste, anziché in un comando di contenuto uguale a quello presupposto, in una volizione o, più spesso, in una serie di volizioni (comandi e permessi), sinteticamente dichiarate uno actu (ad esempio, come ‘risoluzione del contratto’), e di vario contenuto (ad esempio, la serie di comandi e permessi – aventi ciascuno contenuto negativo e restitutorio rispetto alle volizioni costituenti il contratto – che forma la sentenza di risoluzione per inadempimento).
La sentenza di cui è questione nella presente controversia appare correttamente qualificabile come "determinativa", poiché reitera il comando sostanziale violato, ed è peraltro di epoca precedente il 28 aprile 2008.
E comunque avendo la sentenza natura e valore "determinativo", è all’epoca del fatto o atto che occorre avere riguardo per verificare l’assoggettamento dell’obbligazione dallo stesso derivante al regime della gestione commissariale, nella specie sicuramente posto in essere in epoca anteriore al 28 aprile 2008.
Se dunque, nel caso di specie la disposizione interpretativa di cui al citato art. 4, comma 8 bis del decreto legge n. 2 del 2010 risulta, ai fini di che trattasi, inconferente, rimane da esaminare quella che in fondo è la questione principale, quella della pretesa neutralizzazione degli effetti della dichiarazione di dissesto con riferimento al Comune di Roma e delle relative conseguenze derivanti dall’applicazione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri 4 luglio 2008 e 5 dicembre 2008, nella prospettiva (della ricorrenta) di ottenere l’ordine di immediato pagamento nei confronti del Comune di Roma.
Come è noto, con il primo dei suindicati decreti presidenziali, in applicazione dell’art. 78 del decreto legge 25 giugno 2008 n. 112, convertito poi, successivamente all’emanazione del ridetto decreto, nella legge 6 agosto 2008 n. 133, l’onorevole Gianni Alemanno, Sindaco del Comune di Roma, veniva nominato Commissario straordinario del Governo per la ricognizione economico-finanziaria del medesimo Comune e delle società partecipate e per la predisposizione di un piano di rientro dal pregresso indebitamento. Assunte dalla gestione commissariale tutte le obbligazioni vigenti alla data del 28 aprile 2008, il commissario straordinario veniva autorizzato, tra l’altro, a fare applicazione delle disposizioni di cui ai commi 2, 3, e 4 dell’art. 248 e del comma 12 dell’art. 255 del testo unico sugli Enti locali.
Con il DPCM 5 dicembre 2008 veniva approvato il piano di rientro, dando peraltro mandato al commissario straordinario "per i debiti inseriti nel piano, anche non scaduti (… di) rinegoziare il relativo debito, previo consenso irrevocabile di ciascun debitore, ovvero procedere alla sua estinzione, o mantenere integro l’originario profilo di rimborso" (così all’art. 2, comma 3).
Ciò detto, il decreto presidenziale del 4 luglio 2008 chiarisce espressamente, facendo applicazione dell’art. 78 del decreto legge n. 112 del 2008 che in conseguenza della dichiarazione di dissesto finanziario del Comune di Roma al commissario è fatto obbligo, in particolare e tra l’altro, di applicare le disposizioni contenute nei commi 2, 3 e 4 dell’art. 248 del testo unico sugli Enti locali.
Dette disposizioni prescrivono testualmente che:
(comma 2) "dalla data della dichiarazione di dissesto e sino all’approvazione del rendiconto di cui all’art. 256 non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti dell’ente per i debiti che rientrano nella competenza dell’organo straordinario di liquidazione. Le procedure esecutive pendenti alla data della dichiarazione di dissesto, nelle quali sono scaduti i termini per l’opposizione giudiziale da parte dell’ente, o se la stessa opposizione benché proposta è stata rigettata, sono dichiarate estinte d’ufficio dal giudice con inserimento nella massa passiva dell’importo dovuto a titolo di capitale, accessori e spese";
(comma 3) "i pignoramenti eventualmente eseguiti dopo la deliberazione dello stato di dissesto non vincolano l’ente ed il tesoriere, i quali possono disporre delle somme per i fini dell’ente e le finalità di legge";
(comma 4) "dalla data della deliberazione di dissesto e sino all’approvazione del rendiconto di cui all’art. 256 i debiti insoluti a tale data e le somme dovute per anticipazioni di cassa già erogate non producono più interessi né sono soggetti a rivalutazione monetaria. Uguale disciplina si applica ai crediti nei confronti dell’ente che rientrano nella competenza dell’organo straordinario di liquidazione a decorrere dal momento della loro liquidità ed esigibilità".
Del comma 2 dell’art. 248, in particolare del secondo periodo nonché del comma 4 del medesimo articolo, si è più sopra ampiamente riferito. Nello stesso tempo, dall’intero complesso delle disposizioni richiamate nel DPCM 4 luglio 2008 emerge che, per come si è già anticipato, la dichiarazione di dissesto finanziario non può essere ignorata, anche perché avrebbe potuto essere impugnata – se fosse stata ritenuta illegittima – da qualunque cittadino ovvero da qualsiasi soggetto al quale da essa derivi un nocumento (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 17 maggio 2006 n. 2837), attività che non è stata esplicata dalle odierni ricorrenti, neppure nell’ambito del presente giudizio.
L’inadempienza dell’Amministrazione, in conclusione, tenuto conto della portata che assume nella vicenda de qua la dichiarazione di dissesto finanziario relativamente al Comune di Roma nonché delle disposizioni contenute nei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri 4 luglio 2008 e 5 dicembre 2008 comporta l’accoglimento del ricorso proposto dalla parte ricorrente nei seguenti termini (e limiti) per cui va ordinato al Comune di Roma di dare esecuzione alle statuizioni contenute nel decreto ingiuntivo di cui in epigrafe:
provvedendo alla ricognizione nel bilancio dell’Ente della presenza di somme disponibili per i pagamenti anche di spese legali e/o di crediti e, conseguentemente, ordinandosi il pagamento di quanto dovuto;
in caso di esito negativo della suindicata indagine, provvedendo all’inserimento nella massa passiva dell’importo dovuto all’odierna parte ricorrente a titolo di capitale, accessori e spese.
Dall’accoglimento del proposto ricorso per l’ottemperanza consegue che il Comune di Roma, ovviamente solo per il primo dei suindicati incombenti, è tenuto a porre in essere, entro sessanta giorni dalla notificazione o dalla comunicazione della presente sentenza, le attività necessarie all’adempimento degli obblighi discendenti dal decreto ingiuntivo in questione
Il parziale accoglimento del ricorso nonché la novità delle questioni esaminate costituiscono elementi che inducono il Collegio a disporre la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti costituite.
Non si fa luogo alla nomina di commissario ad acta in ragione del tipo di adempimento che discende dalla presente decisione.
P.Q.M.
definitivamente pronunciandosi sul ricorso lo accoglie nei limiti e nei termini di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 ottobre 2010 con l’intervento dei magistrati:
Luigi Tosti, Presidente
Silvestro Maria Russo, Consigliere
Salvatore Mezzacapo, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 02 DIC. 2010.
