CASSAZIONE, Sez. Lav., sentenza 13 novembre 2006, n. 24170
LAVORO PUBBLICO – STRANIERI EXTRACOMUNITARI – ESCLUSIONE DALL’ACCESSO AL
LAVORO PUBBLICO AL DI FUORI DELLE ECCEZIONI PREVISTE DALLA LEGGE – FONDAMENTO
Il requisito del possesso della cittadinanza italiana, richiesto per accedere al lavoro alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni dall’art. 2 D.P.R. 487/1994 – norma “legificata” dall’art. 70, comma 13, D.Lgs. 165/2001 – e dal
quale si prescinde, in parte, solo per gli stranieri comunitari, nonché per casi particolari (art. 38 D.Lgs. 165/2001; art.
22 D.Lgs. 286/1998), si inserisce nel complesso delle disposizioni che regolano la materia particolare dell’impiego
pubblico, materia fatta salva dal D.Lgs. 286/1998, che, in attuazione della convenzione OIL n. 175/1975, resa
esecutiva con Legge. 158/1981, sancisce, in generale, parità di trattamento e piena uguaglianza di diritti per i
lavoratori extracomunitari rispetto ai lavoratori italiani; né l’esclusione dello straniero non comunitario dall’accesso
al lavoro pubblico (al di fuori delle eccezioni espressamente previste dalla legge) è sospettabile d’illegittimità
costituzionale, atteso che si esula dall’area dei diritti fondamentali e che la scelta del legislatore è giustificata dalle
stesse norme costituzionali (artt. 51, 97 e 98 Cost.)
(Omissis)
È proposto ricorso, strutturato in quattro motivi, contro il provvedimento di accoglimento del
reclamo avverso l’ordinanza, datata 22 febbraio 2005, del Tribunale di Siena in composizione
monocratica, sezione distaccata di Poggibonsi. Al ricorso resiste con controricorso la Provincia di
Siena. La controversia interessata dalla pronuncia del provvedimento impugnato ha ad oggetto la
domanda del sig. Z. G., cittadino albanese, di ritenere discriminatorio, in quanto fondato sulla
cittadinanza del richiedente, il rifiuto opposto dall’Amministrazione provinciale di Siena – Servizio
formazione e lavoro – di procedere all’iscrizione nelle liste riservate ai disabili per l’accesso anche
al lavoro presso le P. A., ai sensi della Legge 68/1999. È stata proposta, nella fattispecie, azione
civile contro la discriminazione, rimessa dall’articolo 42 della Legge 40/1998, e dall’articolo 44
T.U. approvato con D.Lgs 286/98, alla competenza del tribunale in composizione monocratica del
luogo del domicilio dell’istante, il quale pronunzia con ordinanza reclamabile al tribunale in
composizione collegiale nei termini di cui all’articolo 739, comma 2, cod. proc. civ., secondo la
disciplina del procedimento speciale in camere di consiglio. L’ordinanza reclamata aveva disposto
che l’amministrazione dovesse procedere all’esame della domanda d’iscrizione, prescindendo dal
requisito della cittadinanza, sul rilievo che la tutela degli aspiranti al collocamento obbligatorio
prescinde dal detto requisito, dovendo equipararsi la condizione dello straniero disabile a quella dei
cittadini. Il reclamo dell’amministrazione è stato accolto con il richiamo del fondamento
costituzionale del requisito della cittadinanza per l’accesso al lavoro pubblico, derogato in parte,
sulla base di previsione della stessa Costituzione, soltanto per i cittadini dell’Unione Europea; ed
ancora sul rilievo che il principio di parità di tutela dei disabili, ai fini del collocamento
obbligatorio, non implica l’eliminazione dei requisiti richiesti per l’accesso al lavoro pubblico,
siccome la parificazione dello straniero al cittadino in materia di lavoro non ha implicitamente
abrogato la normativa specifica sul lavoro alle dipendenze di P.A., avendo la Legge 189/02
introdotto soltanto una deroga specifica, in relazione ad ipotesi particolari.
Considerato in diritto
In estrema sintesi, il ricorrente sostiene che la Legge 482/68 (poi sostituita dalla Legge 68/1999)
non condiziona la tutela dei disabili, ai fini dell’avviamento al lavoro, al possesso della cittadinanza
e la giurisprudenza costituzionale (Corte Costituzionale, sentenza 454/98) ha sancito che il
lavoratore straniero è equiparato a quello italiano (primo motivo); che le norme della Costituzione
(articolo 2, 10, 38 e 51), nel garantire i diritti fondamentali e il rispetto degli impegni internazionali
dello Stato, impongono di interpretare la legislazione ordinaria nel senso che lo straniero può essere
escluso dall’accesso soltanto in relazione a particolari impieghi pubblici e con l’intermediazione del
legislatore (secondo motivo); che, se sono ammissibili deroghe all’articolo 51 Costituzione
(introdotte dalla Legge 189/02, in tema di assunzione di cittadini extracomunitari come infermieri
professionali nel servizio sanitario nazionale), non appare giustificata l’interpretazione restrittiva
dell’articolo 41 T.U. 286/98 e della convenzione OIL 143/75 (terzo motivo); che il provvedimento
impugnato ha violato gli articoli 2, 41 e 44 D.Lgs 286/98, siccome il principio di parità dei
lavoratori e la repressione di qualsiasi comportamento discriminatorio hanno determinato
l’abrogazione implicita delle disposizioni (D.P.R. 487/1994) che escludono lo straniero
extracomunitario dall’accesso al lavoro pubblico (quarto motivo).
I quattro motivi di ricorso contengono altrettante argomentazioni svolte a sostegno della tesi (in via
logica, pregiudiziale ed assorbente) che il requisito della cittadinanza italiana per gli impiegati
pubblici deve ritenersi abrogato, fatta eccezione per gli impieghi costituiti per lo svolgimento di
funzioni pubbliche essenziali, nonché della tesi (subordinata) che il requisito in questione non opera
nella materia della speciale tutela garantita ai disabili. Vanno perciò esaminati unitariamente,
seguendo l’indicato ordine logico degli argomenti. La tesi logicamente principale è destituita di
fondamento giuridico, siccome il diritto positivo esprime sicuramente la regola secondo cui la
cittadinanza italiana costituisce requisito per l’accesso al lavoro pubblico in tutte le sue forme, con
salvezza delle eccezioni previste dalla legge, regola non sospettabile di illegittimità costituzionale.
Nell’ordinamento giuridico nazionale, solo in tempi relativamente recenti ha trovato
regolamentazione il fenomeno dell’immigrazione extracomunitaria. A questa regolamentazione il
legislatore è pervenuto innanzi tutto recependo principi e regole provenienti dalle fonti
sovranazionali (dato che lo Stato italiano ha recepito nella pratica tutte le norme internazionali in
materia di diritti dell’uomo), in modo da offrire al cittadino straniero non comunitario una
protezione da alcuni ritenuta maggiore di quella offerta dalla stessa Costituzione, la quale si limita
ad affermare che “la condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle
norme e dei trattati internazionali” (art. 10, comma 2, Cost). La materia, quindi, aveva trovato una
sua prima regolamentazione già con la ratifica della Convenzione OIL 143 sulla tutela dei lavoratori
migranti del 24 giugno 1975 (ratificata dall’Italia con la Legge 158/81). Il primo atto di regolazione
organica è, tuttavia, costituito dalla Legge 943/86, in materia di collocamento e di trattamento dei
lavoratori extracomunitari immigrati, che, in attuazione della Convenzione n. 143 (peraltro già
vigente sulla base della legge di ratifica sopra menzionata), all’articolo 1 esplicitamente afferma che
la Repubblica in attuazione della Convenzione, “garantisce a tutti i lavoratori extracomunitari
legalmente residenti nel suo territorio e alle loro famiglie parità di trattamento e piena uguaglianza
di diritti rispetto al lavoratori italiani”. Oltre la parità di trattamento, la stessa norma garantisce ai
lavoratori extracomunitari altre importanti garanzie, quali l’accesso ai servizi sociali, alla scuola e
all’abitazione. Il complesso normativo derivato da questa legge e da altre successive fonti destinate
a regolare singoli aspetti, ha trovato una sua razionalizzazione con la Legge 40/1998, recante la
disciplina dell’immigrazione e le norme sulla condizione dello straniero. Questa legge ha, tra l’altro,
promosso un’opera di coordinamento normativo, prevedendo l’emanazione di un T.U. delle
disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e la condizione dello straniero, ora
contenuto nel D.Lgs 286/98. La normativa del T.U., per espressa disposizione (articolo 1), non si
applica ai cittadini degli Stati membri dell’Unione Europea, salvo che dalla stessa non derivino
disposizioni più favorevoli. L’articolo 2 del D.Lgs 286/98 recepisce il contenuto del citato articolo
1 della Legge 943/86 e garantisce allo straniero, comunque presente sul territorio nazionale (quindi
anche a coloro che siano giunti clandestinamente), il godimento dei diritti fondamentali della
persona previsti dal diritto interno, dalle convenzioni internazionali e dai principi internazionali.
Coloro che soggiornano regolarmente godono inoltre: a) dei diritti in materia civile attribuiti al
cittadino italiano (secondo comma: capacità giuridica, diritto al nome, diritto di proprietà, ecc.,); b)
della parità di trattamento e della piena eguaglianza di diritti rispetto ai lavoratori italiani, in
attuazione della Convenzione OIL 143 (terzo comma); c) del diritto alla partecipazione alla vita
pubblica (quarto comma); d) della parità di trattamento con il cittadino per la tutela giurisdizionale
dei diritti e degli interessi legittimi, nei rapporti con la P.A. e nell’accesso ai pubblici servizi, nei
limiti fissati dalle leggi ordinarie (comma 5). Il Capo IV del D.Lgs 286/98 (recependo gli articoli 41
e 42 della legge 40/1998), sotto la rubrica “Disposizioni sull’integrazione sociale, sulle
discriminazioni e istituzione del fondo per le politiche migratorie”, dopo aver posto il principio di
parità di trattamento ai fin dell’assistenza sociale (articolo 41) e previsto misure di integrazione
sociale (articolo 42), all’articolo 43 introduce il concetto di “discriminazione per motivi razziali,
etnici, nazionali o religiosi”, per il quale “costituisce discriminazione ogni comportamento che,
direttamente o indirettamente, comporti una distinzione, esclusione, restrizione o preferenza basata
sulla razza, il colore, l’ascendenza o l’origine nazionale o etnica, le convinzioni e le pratiche
religiose, e che abbia lo scopo o l’effetto di distruggere o di compromettere il riconoscimento, il
godimento o l’esercizio, in condizioni di parità, dei diritti umani e delle libertà fondamentali in
campo politico, economico, sociale e culturale e in ogni altro settore della vita pubblica”. L’articolo
esemplifica alcune condotte che costituiscono atto di discriminazione (comma 2, lettere a, b, c, d),
in particolare assegnando carattere discriminatorio al comportamento di “chiunque illegittimamente
imponga condizioni più svantaggiose o si rifiuti di fornire l’accesso all’occupazione, all’alloggio,
all’istruzione, alla formazione e ai servizi sociali e socio-assistenziali allo straniero regolarmente
soggiornante in Italia soltanto in ragione della sua condizione di straniero”. Il successivo articolo 44
prevede un apposito procedimento giurisdizionale per tutelare il lavoratore extracomunitario contro
il comportamento discriminatorio (azione civile contro la discriminazione). Di fronte al
comportamento del privato o della P.A. a contenuto discriminatorio per motivi razziali, etnici,
nazionali o religiosi, lo straniero che da tale condotta riceva pregiudizio può rivolgersi al giudice
per chiedergli di ordinare la cessazione del comportamento stesso e di adottare ogni provvedimento
idoneo a rimuovere gli effetti della discriminazione. Come già osservato, l’accesso al lavoro dei
lavoratori extracomunitari trova la sua essenziale disciplina nella Legge 943/86, la quale ha creato
particolari strutture amministrative per il collocamento (articolo 3), nonché nella legge 40/1998 e
nel T.U. di cui al D.Lgs 286/98. La legge 943, ha delimitato il suo campo di applicazione al
carattere subordinato del rapporto e alla sua natura privata. L’articolo 14, comma 4, della legge
stabilisce, infatti, che “rimangono ferme le disposizioni che prevedono il possesso della cittadinanza
italiana per lo svolgimento di determinate attività”. La disposizione in questione è puntualmente
ripresa dall’articolo 27 comma 3 del D.Lgs 286/998 (rimangono ferme le disposizioni che
prevedono il possesso della cittadinanza italiana per lo scioglimento di determinate attività). Le
disposizioni che richiedono il possesso della cittadinanza italiana per il rapporto di lavoro di natura
pubblica sono le seguenti. Il possesso della cittadinanza italiana è richiesto dall’articolo 2 del D.P.R.
3/1957 (norma in vigore anche per il lavoro contrattuali non attenendo alla disciplina del rapporto),
recante lo stato dei dipendenti pubblici statali, quale requisito per l’accesso agli impieghi civili dello
Stato. L’articolo 38 del D.Lgs 165/00, nel regolare l’accesso dei cittadini degli Stati membri
dell’U.E. “ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche”, prevede anche la fissazione, con
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, dei“posti e delle funzioni per i quali non può
prescindersi dal possesso della cittadinanza italiana”. Tali posti sono stati precisati con il D.P.C.M.
174/94. L’articolo 41 del D.Lgs 29/1993 rimetteva ad un regolamento successivo la fissazione dei
requisiti generali di accesso al pubblico impiego. Il regolamento fu emanato con il D.P.R. 487/94,
che all’articolo 2 reca la disposizione che “possono accedere agli impieghi civili delle P.A. i
soggetti che posseggono i seguenti requisiti generali: 1) cittadinanza italiana “Pur avendo abrogato
l’articolo 41 con l’articolo 43, il D.Lgs 80/1998, ha mantenuto in vita il D.P.R. 487/94, di modo che
i requisiti per l’accesso al pubblico impiego continuano ad essere fissati dal regolamento ivi
contenuto (vedi ora l’articolo 70, comma 13, D.Lgs 165/01: In materia di reclutamento, le P.A.
applicano la disciplina prevista dal D.P.R. 487/94, e successive modificazioni ed integrazioni, per le
parti non incompatibili con quanto previsto dagli articoli 35 e 36, salvo che la materia venga
regolata, in coerenza con i principi ivi previsti; nell’ambito dei rispettivi ordinamenti). Risulta,
quindi, superata la tesi secondo cui il principio di parità, recato dall’articolo 2 D.Lgs 286/98,
doveva prevalere sulle disposizioni, di rango regolamentare, del D.P.R. 497/94, disposizioni che,
come constatato, sono state ormai “legificate”. Come pure, erroneamente si era tentato di attribuire
rilievo all’articolo 9 comma 3, del D.L. 416/89 (convertito in legge 39/1990), secondo cui i cittadini
extracomunitari possono essere assunti dalle P.A. con la procedure dell’ articolo 16 della legge
56/1987 (assunzione tramite ufficio di collocamento dei lavoratori in possesso del titolo di studio
equivalente alla scuola dell’obbligo italiana). Difatti, detta norma non prevedeva requisiti, ma solo
modalità di accesso all’impiego, ed è poi stata abrogata dall’articolo 46 legge 40/1998 (abrogazione
confermata dall’articolo 47 D.Lgs 286/98).3.4. Ad ulteriore conferma del dato di diritto positivo
sopra evidenziato si pone, del resto, proprio il T.U. approvato con D.Lgs 286/98. Si è già detto
dell’esplicita previsione dell’articolo 27, comma 3. Inoltre, l’articolo 26 liberalizza l’accesso al
lavoro autonomo, ma a condizione che l’esercizio di tali attività non sia riservato dalla legge ai
cittadini italiani o a cittadini di uno degli Stati membri dell’U.E. L’articolo 37, poi, che consente
l’iscrizione agli Ordini o Collegi professionali o negli elenchi speciali agli stranieri regolarmente
soggiornanti in Italia in possesso dei titoli riconosciuti, sottolinea esplicitamente che ciò avviene in
deroga al requisito della cittadinanza. Lo stesso articolo 37 rinvia al regolamento di attuazione la
disciplina di particolari modalità per il rilascio delle autorizzazioni al lavoro, dei visti di ingresso e
dei permessi di soggiorno per lavoro subordinato per alcune categorie di lavoratori stranieri
specificamente individuate, tra cui ad esempio i lettori universitari di madre lingua, che appunto
vengono assunti a contratto prescindendo dal requisito della cittadinanza. Nell’ambito dello stesso
sistema normativo si iscrivono le disposizioni del citato D.Lgs 286/98, come integrate dalla legge
189/02, il cui articolo 22, lettera r-bis), ha aggiunto alle tipologie di lavoratori già previste la
categoria degli infermieri professionali, da assumersi con contratto di lavoro subordinato presso
strutture le sanitarie pubbliche e private. Da ciò risulta che i medesimi, se autorizzati all’esercizio
della professione in Italia, possono essere assunti senza limitazioni da i datori di lavoro privati con
contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato; presso le strutture pubbliche, invece,
l’assunzione è consentita solo se con rapporto di lavoro a tempo determinato, fuori, quindi,
dell’organico dell’amministrazione datrice di lavoro. Ne discende che la norma, in disparte la
questione (irrilevante nella controversia) della sua conformità all’articolo 51 Costituzione, introduce
una deroga circoscritta e limitata alla regola della cittadinanza italiana comunitaria per l’assunzione
alle dipendenze delle P.A.. Non può servire, pertanto, a sorreggere la tesi dell’esistenza di un
principio generale di ammissione dello straniero non comunitario al lavoro pubblico. La
ricognizione dei dati normativi, conduce al sicuro risultato della vigenza nell’ordinamento
dell’articolo 2 del D.P.R. 487/94, norma regolamentare che, come osservato sopra, risulta ormai
“legificata” dal menzionato articolo 70 D.Lgs 165/01. togliendo qualsiasi fondamento alla tesi
secondo cui sarebbe stata abrogata per incompatibilità dall’articolo 2 del D.Lgs 286/98.4. In effetti,
la tesi del ricorrente teorizza che il diritto al lavoro, partecipando della natura dei diritti
fondamentali, deve essere goduto in eguale misura dal cittadino italiano o comunitario e da quello
straniero, giacché il principio di parità e quello di non discriminazione è idoneo a superare la
regolamentazione specifica del diritto in questione nella parte in cui è ostativa all’accesso dei
lavoratori stranieri al rapporto di lavoro pubblico. Ora, non vi è dubbio che, tra gli aspetti giuridici
dell’immigrazione extracomunitaria, la materia dell’accesso al lavoro si colloca nel quadro di regole
di convivenza fra immigrati e cittadini, ovvero in quel complesso di norme che afferiscono al
godimento dei diritti fondamentali, l’accesso al mercato del lavoro e ai servizi sociali, i rapporti
personali e familiari. In questo ambito il diritto al lavoro (sancito dall’articolo 4 della Costituzione)
è esso stesso diritto soggettivo, e comprende tanto la facoltà di scelta ed esercizio dell’attività
professionale (offerta della forza-lavoro), quanto la possibilità di soddisfare il bisogno di accesso
alle occasioni di lavoro (domanda della forza-lavoro). Ma il diritto al lavoro garantito dall’articolo 4
Costituzione costituisce garanzia che la legislazione ordinaria, in modo non arbitrario e rispettoso
dei valori costituzionali, ha il potere di precisare richiedendo per talune attività lavorative particolari
condizioni e requisiti (cfr., tra le numerose, Corte costituzionale 441/00). Ed in effetti, il lavoro
pubblico subordinato, anche quello reso “contrattuale” dalla riforma attuata dalle norme ora raccolte
nel D.Lgs 165/01 (che implica al pari di quello in regime di diritto pubblico, la possibilità del
conferimento della titolarità di funzioni pubbliche), costituisce una species del lavoro subordinato,
contrassegnato da elementi di peculiarità di cui i principali sono posti dagli articolo 97 e 98
Costituzione e sono la necessità del concorso pubblico (salvo le deroghe previste dalla legge) ed il
principio secondo cui gli impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione (in tema di tasso di
specialità del lavoro pubblico, si veda, in particolare, Corte costituzionale 313/96; 309/97, 89/2003,
199/03). Vi è poi da considerare l’articolo 51 della Costituzione, secondo cui tutti i cittadini
possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di uguaglianza, secondo i
requisiti stabiliti dalla legge. Si ritiene generalmente che l’intento dei costituenti fu di garantire che i
fini pubblici fossero perseguiti e tutelati nel migliore dei modi, e di puntare per questo sui cittadini,
nei quali si riteneva esistente una naturale compenetrazione dei fini personali in quelli pubblici;
nondimeno, la formulazione della norma sembra offrire, spunti per una lettura restrittiva del
riferimento agli “uffici pubblici”, limitata cioè all’esercizio di attività autoritative. Ma, anche ad
accettare questa lettura riduttiva, sono le altre norme costituzionali sopra richiamate ad offrire
sufficiente copertura alla disciplina ordinaria preclusiva dell’accesso al lavoro pubblico dei cittadini
extracomunitari nell’ambito di una scelta che qualifica speciale il lavoro pubblico e lo assoggetta a
regolamentazione particolare. Deve altresì confutarsi la tesi secondo cui la norma sulla cittadinanza,
vigente formalmente, sarebbe contrastante con un principio generale ormai acquisito
dall’ordinamento nella parte in cui accorda la tutela antidiscriminatoria. Sul terreno del diritto
sostanziale, la discriminazione è comportamento illecito, non configurabile, ovviamente, se tenuto
in esecuzione di disposizioni normative; su quello della tutela, è evidente che deve trattarsi del
necessario riflesso della protezione accordata dal diritto sostanziale, diritto sostanziale che é nel
senso della permanente vigenza della norma che prevede il requisito della cittadinanza italiana,
disposizione che regola una materia specifica, qual è l’accesso al lavoro alle dipendenze della P.A.,
non potendo, quindi, operare il canone ermeneutico dell’incompatibilità con la disciplina sui
lavoratori immigrati. Conclusivamente, in materia di rapporti con la P.A., viene riconosciuta la
parità di tutti gli aspiranti lavoratori non intermini assoluti e totali ma “nei limiti e nei modi previsti
dalla legge” e ciò non comporta incompatibilità con disposizioni costituzionali, perché non rientra
tra i diritti fondamentali garantiti l’assunzione alle dipendenze di un determinato datore di lavoro
(Corte Costituzionale 120/67 e 241/74; vedi anche, in tema di diritti fondamentali che vanno
riconosciuti indipendentemente dalla cittadinanza, Corte Costituzionale 432/05). Inoltre,
nell’articolo 7 della Convenzione dei diritti dell’uomo (resa esecutiva con legge 881/77), non si
rinviene in materia di lavoro alcun precetto che includa tra i diritti fondamentali la parità di
trattamento di cittadini e stranieri in materia di requisiti di accesso ai pubblici impieghi. Piuttosto, la
norma si limita a precludere discriminazioni tra lavoratori già assunti e non già tra concorrenti.
Quanto alla legge 158/81 – Ratifica ed esecuzione delle convenzioni numeri 92, 133 e 143
dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro nella parte in cui impegna a garantire allo straniero
emigrante un trattamento identico a quello dei cittadini nazionali, la giurisprudenza della Corte ha
già precisato che per dare concreta attuazione alle disposizioni della convenzione, non basta
l’ordine di esecuzione impartito dalla legge di ratifica, essendo invece necessaria l’emanazione di
specifiche norme da parte dello Stato ovvero, secondo l’espressa previsione della Convenzione,
l’intervento della contrattazione collettiva (Cassazione 1062/99). Né, considerata la formulazione
degli impegni assunti – dovrà, quindi, usufruire di un trattamento identico a quello dei cittadini
nazionali, specialmente per quanto riguarda le garanzie relative alla sicurezza dell’occupazione, la
riqualifica, i lavori di assistenza e di reinserimento (articolo 2. comma 2); ogni Stato membro per il
quale la convenzione sia in vigore s’impegna a formulare e ad attuare una politica nazionale diretta
a promuovere e garantire, con metodi adatti alle circostanze ed agli usi nazionali, la parità di
opportunità e di trattamento in materia di occupazione e di professione, di sicurezza sociale, di
diritti sindacali e culturali, nonché di libertà individuali e collettive per le persone che, in quanto
lavoratori migranti o familiari degli stessi, si trovino legalmente sul suo territorio (articolo 10) – è
consentito dubitare della conformità ad essi della disciplina preclusiva dell’accesso al lavoro
pubblico. Va comunque ricordato che l’adeguamento automatico della legislazione nazionale, ai
sensi dell’articolo 10, comma 1, Costituzione, non si estende agli impegni derivanti dalle fonti
pattizie internazionali, che fanno parte del diritto nazionale in virtù di una legge ordinaria (la legge
di ratifica), legge che non può costituire parametro di legittimità costituzionale di altra legge
(giurisprudenza costituzionale consolidata, Corte Costituzionale 188/80, 15/1982,153/87, 75/1993,
86/1991, 288/97).
Va ora esaminata la tesi secondo cui sarebbe la speciale tutela dei lavoratori disabili ad imporre
all’interprete di ritenere che, per il loro collocamento obbligatorio, l’assunzione alle dipendenze di
P.A. prescinde dal requisito della cittadinanza. La tesi è sostenuta principalmente richiamando la
sentenza costituzionale 454/98, che ha ritenuto non fondata la questione di costituzionalità degli
articoli 1 e 5 della Legge 943/86, a proposito del collocamento dei lavoratori extracomunitari
immigrati, sollevata sotto il profilo dell’assenza di una norma che affermi il diritto degli
extracomunitari invalidi disoccupati ad ottenere l’iscrizione negli elenchi degli aspiranti al
collocamento obbligatorio. In ragione della equiparazione disposta dalla norma dell’articolo 2,
D.Lgs 286/98, argomenta la Corte, occorrerebbe, per ritenere esistente la denunziata omissione,
“rinvenire una norma che esplicitamente o implicitamente neghi ai lavoratori extracomunitari, in
deroga alla piena uguaglianza, il diritto in questione”. Con questa sentenza, in materia di principio
di parità, la Corte Costituzionale ha ritenuto che parità e piena eguaglianza di diritti, come previste
dall’articolo 2, comma 2, del D.Lgs 286/98, trovano immediata applicazione nell’ordinamento: non
è necessaria una norma specifica che affermi il diritto del lavoratore extracomunitario a godere di
singoli diritti, in quanto la garanzia legislativa già di per sé equipara gli extracomunitari ai cittadini
nel godimento dei diritti stessi, “salvo che le convenzioni internazionali o lo stesso T.U. dispongano
diversamente”. Giova ricordare che la stessa Corte Costituzionale, con la sentenza 249/95 ha
affermato, sotto il vigore della Legge 943, che, grazie al principio di parità, si applicano al
lavoratore extracomunitario anche i principi derivanti dalla legislazione comunitaria, che, in quanto
validi per il cittadino italiano, debbono essere necessariamente altrettanto validi per
l’extracomunitario. Analoga impostazione risulta seguita, sempre in materia di ammissione al
collocamento, da questa Corte (sentenza 3345/1998), la quale ha in proposito modificato un
precedente contrario indirizzo (vedi Cassazione 6167/94). Ma tutto ciò non può giovare alla tesi del
ricorrente alla stregua di tutte le considerazioni già svolte nell’esame della tesi secondo cui non
sarebbe più vigente il requisito della cittadinanza per l’accesso al lavoro subordinato pubblico. Va
precisato che la speciale disciplina sul collocamento obbligatorio degli invalidi va ricondotta non
all’assistenza sociale (articolo 38, comma 1, Costituzione; articolo 41 D.Lgs 286/98), ma alle forme
di attuazione del diritto che “gli inabili e i minorati” hanno, a norma dell’articolo 38, terzo comma,
della Costituzione, all’avviamento professionale (cfr. Corte Costituzionale 38/1960 e n. 55 del
1961), diritto del quale gode anche lo straniero avente titolo ad accedere al lavoro subordinato nel
territorio dello Stato in condizioni di uguaglianza con i cittadini, non essendovi, sotto questo
profilo, ragione di differenziarne il trattamento rispetto al cittadino italiano. Ora spetta pur sempre
al legislatore stabilire le condizioni di accesso a speciali forme di lavoro subordinato o autonomo,
esprimendo la stessa Costituzione il principio di non parificazione dello straniero con il cittadino e
l’ordinamento, con il complesso di norme già esaminate, mediante scelta conforme al dettato
costituzionale, ha stabilito il requisito della cittadinanza per l’accesso al lavoro pubblico. Non è,
quindi, condivisibile la tesi che la legislazione di sostegno dei lavoratori disabili non incontri la
limitazione della disciplina particolare della materia dell’impiego pubblico, costituzionalmente
legittima anche nella parte in cui non deroga al requisito della cittadinanza per le categorie protette.
Del resto, la stessa sentenza costituzionale 454/98, avverte esplicitamente che il principio di parità
può essere derogato da convenzioni internazionali, da norme dello stesso T.U. sull’immigrazione o
altre disposizioni speciali presenti nell’ordinamento giuridico nazionale, che disciplinino particolari
settori negando, esplicitamente o implicitamente, al cittadino extracomunitario, in deroga alla
“piena uguaglianza”, la possibilità di esercitare un diritto invece riconosciuto al cittadino italiano o
comunitario. Giova anche richiamare la sentenza 120/67 della Corte Costituzionale, secondo cui il
principio di uguaglianza di cui all’articolo 3 della Costituzione va letto in connessione con l’articolo
2 e con l’articolo 10 comma 2 della Costituzione,“il primo dei quali riconosce a tutti, cittadini e
stranieri, i diritti inviolabili dell’uomo, mentre l’altro dispone che la condizione giuridica dello
straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali”.
Il ricorso va, dunque, rigettato in base al seguente principio di diritto: «Il requisito del possesso
della cittadinanza italiana, richiesto per accedere al lavoro alle dipendenze delle P.A. dall’articolo 2
D.P.R. 487/94 norma “legificata”dall’articolo 70, comma 13, D.Lgs 165/01 – e dal quale si
prescinde, in parte, solo per gli stranieri comunitari, nonché per casi particolari (articolo 38 D.Lgs
165/01; articolo 22 D.Lgs 286/1998), si inserisce nel complesso delle disposizioni che regolano la
materia particolare dell’impiego pubblico, materia fatta salva dal D.Lgs 286/98, che, in attuazione
della convenzione OIL 175/75 , resa esecutiva con Legge 158/81, sancisce, in generale, parità di
trattamento e piena uguaglianza di diritti per i lavoratori extracomunitari rispetto ai lavoratori
italiani; né l’esclusione dello straniero non comunitario dall’accesso al lavoro pubblico (al di fuori
delle eccezioni espressamente previste dalla legge) è sospettabile di illegittimità costituzionale,
atteso che si esula dall’ area dei diritti fondamentali e che la scelta del legislatore è giustificata dalle
stesse norme costituzionali (articolo 51, 97 e 98 Costituzione).
La Corte rigetta il ricorso (Omissis).
CITTADINI EXTRACOMUNITARI – ACCESSO AL LAVORO ALLE DIPENDENZE DELLA
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE – COMPATIBILITA’ DELLA PERMANENZA DI
RESTRIZIONI ALL’ ACCESSO AL LAVORO PUBBLICO CON IL PRINCIPIO DI NON
DISCRIMINAZIONE
Il tema dell’equiparazione nei rapporti di lavoro e del principio di non discriminazione tra
lavoratori italiani e stranieri è stato affrontato dalla sentenza in epigrafe della Corte di Cassazione
che ha risolto una questione di estrema attualità riguardante gli enti pubblici. Il Supremo Organo ha
escluso per gli stranieri non comunitari, ancorché disabili, la possibilità di accedere al pubblico
impiego, non considerando tale esclusione “sospettabile di illegittimità costituzionale, sia perché si
esula dall’area dei diritti fondamentali, sia perchè la scelta del legislatore è giustificata dalle stesse
norme costituzionali”.
La Suprema Corte, decidendo sul preteso carattere discriminatorio del rifiuto opposto da
un’amministrazione pubblica di procedere all’iscrizione di un cittadino albanese nelle liste
riservate ai disabili per l’accesso al lavoro presso la P.A., ha affermato che il requisito del possesso
della cittadinanza italiana, richiesto per accedere al lavoro alle dipendenze della P.A. dall’art. 2 del
D.P.R. 487/1994 – norma “legificata” dall’art. 70, comma 13, del D.Lgs 165/2001 – e dal quale si
prescinde, in parte, solo per gli stranieri comunitari oltrechè per casi particolari (art.38, D.Lgs
165/2001; art.22 del D.Lgs 286/1998), si inserisce nel complesso delle disposizioni che regolano la
materia particolare dell’impiego pubblico, materia fatta salva dal D.Lgs 286 /1998 che, in
attuazione della convenzione OIL n.175 del 1975, sancisce, in generale, la parità di trattamento e la
piena uguaglianza di diritti per i lavoratori extracomunitari rispetto ai lavoratori italiani. Per la
Corte, l’esclusione dello straniero non comunitario dall’accesso al lavoro pubblico, al di fuori delle
eccezioni espressamente previste dalla legge, non è sospettabile di illegittimità costituzionale, sia
perché si esula dall’area dei diritti fondamentali, sia perchè la scelta del legislatore è giustificata
dalle stesse norme costituzionali (art. 51, 97 e 98 Cost.). La Corte di Cassazione ha osservato che,
tra gli aspetti giuridici dell’immigrazione extracomunitaria, la materia dell’accesso al lavoro si
colloca nel quadro di regole di convivenza fra immigrati e cittadini, ovvero in quel complesso di
norme che afferiscono al godimento dei diritti fondamentali, all’accesso al mercato del lavoro, ai
servizi sociali, ai rapporti personali e familiari. In questo ambito il diritto al lavoro (sancito dall’art.
4 della Costituzione) è esso stesso diritto soggettivo, e comprende tanto la facoltà di scelta ed
esercizio dell’attività professionale (offerta della forza-lavoro), quanto la possibilità di soddisfare il
bisogno di accesso alle occasioni di lavoro (domanda della forza-lavoro). Ma il diritto al lavoro
garantito dall’art. 4 Cost., ha affermato la Corte, costituisce garanzia che la legislazione ordinaria,
in modo non arbitrario e rispettoso dei valori costituzionali, ha il potere di precisare richiedendo
per talune attività lavorative particolari condizioni e requisiti; ed in effetti, il lavoro pubblico
subordinato, anche quello reso “contrattuale” dalla riforma attuata dalle norme ora raccolte nel
D.Lgs 165/2001, costituisce una species del lavoro subordinato, contrassegnato da elementi di
peculiarità di cui i principali sono posti dagli artt. 97 e 98 Cost., e sono la necessità del concorso
pubblico (salvo le deroghe previste dalla legge) ed il principio secondo cui gli impiegati sono al
servizio esclusivo della Nazione.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla Corte di Cassazione nella sentenza in commento, il
Tribunale di Perugia, con un’Ordinanza del 29 novembre 2006 (Giudice Criscuolo), ha ordinato
all’A.S.L. di Viterbo di “procedere immediatamente ad adottare tutti gli atti necessari per
consentire alla M.A., cittadina iraniana, regolarmente soggiornante in Italia dal 1985 in forza di
permesso di soggiorno rilasciatole dalla Questura di Perugia, di essere ammessa, senza riserva, al
concorso pubblico per titoli ed esami a Dirigente medico nella disciplina di anestesia e
rianimazione”.
Nella predetta Ordinanza, di cui si riporta il testo, il giudice, anzitutto, << specifica la sussistenza
della giurisdizione del giudice ordinario a decidere la controversia sottoposta al suo esame,
rientrando questa nell’ambito del disposto di cui all’art. 44 del D.Lgs 286/1998 che prevede
espressamente al primo comma che “quando il comportamento di un privato o della pubblica
amministrazione produce una discriminazione per motivi razziali, etnici, nazionali o religiosi, il
giudice può, su istanza di parte ordinare la cessazione del comportamento pregiudizievole ed
adottare ogni altro provvedimento idoneo, secondo le circostanze, a rimuovere gli effetti della
discriminazione”, precisando, al comma successivo, che “la domanda si propone con ricorso
depositato, anche personalmente dalla parte nella cancelleria del pretore (ora Tribunale) del luogo
di domicilio dell’istante”. Passando all’esame del merito, va rilevato come il ricorso, presentato
dalla M.A. contro l’A.S.L. di Viterbo, sia fondato e vada, conseguentemente, accolto sulla base di
una duplice serie di argomentazioni. Innanzitutto, risulta che la ricorrente – che risiede legalmente
sul territorio italiano sin dal 1985 – ha inoltrato in data 2 gennaio 2006 domanda volta ad ottenere
la concessione della cittadinanza italiana ai sensi dell’art. 9, lettera F, della Legge 91/1992. Il
termine di perfezionamento di tale procedura – come comunicato dal competente Ufficio
Territoriale del Governo di Perugia – è di 730 giorni (e, quindi, di 2 anni) decorrenti dalla data di
presentazione della domanda. Da ciò consegue che solo alla data del 2 gennaio 2008 la ricorrente
potrà ottenere il requisito della cittadinanza italiana, posto che non pare sussistano circostanze
ostative. Orbene, può affermarsi, come principio generale, quello secondo cui il lasso di tempo
necessario alla Pubblica Amministrazione per pervenire al perfezionamento di un procedimento – a
maggior ragione nei casi, come quello in esame, in cui sia di notevole durata – non può mai
ritorcersi a danno del privato interessato soprattutto quando questi abbia un apprezzabile interesse
ad una sua sollecita conclusione. Nel caso in esame, gli effetti negativi e pregiudizievoli
ricollegabili al lasso temporale di due anni indicato come necessario per il perfezionamento della
pratica di concessione della cittadinanza italiana non possono certamente pregiudicare la posizione
della ricorrente rispetto all’espletando concorso non essendo di certo a lei addebitabili. E’ questo,
pertanto, un primo aspetto “discriminatorio” del provvedimento n. 26387 del 25 luglio 2006
dell’A.S.L. di Viterbo in quanto operante una ingiustificata disparità di trattamento tra colui che,
come la attuale ricorrente, sia in attesa di conseguire il requisito, avendo tempestivamente
provveduto ad inoltrare la relativa richiesta. Sarebbe stato più corretto un provvedimento di
ammissione con riserva di successiva esclusione in caso di mancato conseguimento del requisito
della cittadinanza richiesto. Pure a voler prescindere da quanto sin qui esposto, la questione della
partecipazione a pubblici concorsi del cittadino non italiano né appartenente all’Unione Europea
risulta essere stata più volte posta, affrontata e risolta dall’autorità giudiziaria in senso favorevole al
privato sulla base di osservazioni e argomentazioni corrette sul piano giuridico e, pertanto,
pienamente condivisibili anche da parte di questo Tribunale. In estrema sintesi, una volta
richiamato integralmente l’ampio excursus normativo compiutamente elaborato dalla difesa della
ricorrente, si ritiene che per addivenire ad una soluzione favorevole alla ricorrente della
controversia basti solo osservare come l’attuale normativa in materia di stranieri ha di fatto e
implicitamente abrogato la regola generale contenuta e ribadita in varie antecedenti disposizioni
normative per effetto della quale era da ritenere esistente una riserva di accesso al pubblico
impiego a favore dei soli cittadini italiani e per i soggetti per legge agli stessi equiparati. Da ciò
deriva che in assenza di precise disposizioni restrittive inerenti lo svolgimento di determinate
attività (quali, ad esempio, quelle dei militari e dei magistrati) prevedenti normativamente (come
stabilito, ad esempio, dall’art. 27 del D.Lgs 286/1998) ovvero per effetto di individuazione
demandata al Presidente del Consiglio dei Ministri (in tal senso l’art. 30, comma 2, del D.Lgs
165/2001) il possesso della cittadinanza italiana debba valere la regola generale contenuta nella
normativa speciale in tema di immigrazione, con particolare riferimento all’art. 2 che sancisce la
parità di trattamento e la piena uguaglianza di diritti tra lo straniero regolarmente soggiornante in
Italia e il cittadino italiano. Da ultimo, può ancora evidenziarsi:
a) come non esista un interesse dello Stato volto a precludere l’accesso di uno straniero al posto di
dirigente medico;
b) che nemmeno può rinvenirsi un ostacolo alla partecipazione dello straniero a concorsi pubblici
nell’art. 51 della Costituzione, sia perché l’interpretazione nel senso escludente gli stranieri è
contraria alla sua ratio, volta alla eliminazione di ogni forma di discriminazione all’interno dello
Stato, sia perché la previsione in esso contenuta, di consentire l’accesso ai pubblici uffici ai soli
cittadini italiani non ha impedito che tale accesso fosse reso possibile anche per i cittadini
dell’Unione Europea per cui non si scorgono valide ragioni per ritenere l’esclusione di cittadini
anche non appartenenti all’Unione Europea. Non esistendo, in conclusione, norma alcuna che
legittimi un provvedimento di ammissione con riserva al concorso dell’A.S.L. di Viterbo della
ricorrente, il provvedimento stesso (n. 26387 del 25 luglio 2006), rendendo più difficile o
addirittura impedendo di fatto la sua partecipazione al concorso, integra una condotta
discriminatoria ai sensi dell’art. 43 del T.U. sull’immigrazione come tale legittimante appieno la
ricorrente all’azione volta alla rimozione dei suoi effetti, così come previsto dal successivo art. 44.
Poiché ai sensi dell’art. 44 del D.Lgs 286/1998 è compito del giudice quello di ordinare la
cessazione del comportamento pregiudizievole e di adottare ogni altro provvedimento idoneo a
rimuovere gli effetti della discriminazione, deve, in accoglimento del ricorso, senz’altro ordinarsi
all’A.S.L. di Viterbo di procedere immediatamente ad adottare tutti gli atti necessari per consentire
alla ricorrente di essere ammessa, senza riserva, al concorso pubblico per titoli ed esami a
Dirigente medico nella disciplina di anestesia e rianimazione pubblicato sul B.U.R. della Regione
Lazio del 10 marzo 2006, n. 7, parte III, p. 78, previa disapplicazione del provvedimento di
ammissione con riserva n. 26387 del 25 luglio 2006>>.
Alla luce delle due contrastanti pronunce, sopra riportate, e dell’esperienza maturata in questi anni,
considerando la peculiare natura del fenomeno migratorio in Italia e le modalità con cui esso si
iscrive nel contesto di una società aperta al confronto con le altre culture, appare sempre più
necessario ribadire la dignità e la centralità della persona umana, nelle sue varie dimensioni, in
ogni processo sociale, culturale ed economico. Il quadro normativo, relativo all’accesso al pubblico
impiego da parte di chi non ha la cittadinanza italiana, si presenta frammentato e complesso, tanto
che le amministrazioni sono giunte a interpretazioni diverse, determinando situazioni di incertezza
nei rapporti con i cittadini extracomunitari residenti nel nostro Paese. La questione investe gli
aspetti concernenti la correttezza dei canoni interpretativi fra norme speciali e generali, i rapporti
fra le legislazioni degli Stati membri dell’Unione Europea e lo stesso ordinamento comunitario
posto che sussisterebbe, in ambito europeo, la tendenza a liberalizzare l’accesso al lavoro privato e
autonomo, ma non al lavoro pubblico in favore degli immigrati. L’articolo 48 del Trattato 25
marzo 1957, istitutivo della Comunità (si veda ora l’articolo 39 nella versione in vigore dal 1°
maggio 1999 risultante dalle modifiche introdotte dal trattato firmato ad Amsterdam il 2 ottobre
1997), nell’affermare il principio della libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità,
dispone espressamente sulla inapplicabilità di tale principio agli impieghi nella Pubblica
Amministrazione. Riguardo a tale esclusione la Corte di Giustizia Europea (sent. 17/12/1980,
causa 149/79), ha operato una interpretazione estensiva, ribadendone tuttavia le finalità. Ha
affermato che debbano rientrare nell’esclusione tutti quei posti che implicano in maniera diretta o
indiretta la partecipazione all’esercizio dei pubblici poteri ed alle mansioni che hanno ad oggetto la
tutela degli interessi generali dello Stato o delle altre collettività pubbliche, poiché tali posti
presuppongono da parte dei loro titolari l’esistenza di un rapporto particolare di solidarietà nei
confronti dello Stato, nonché la reciprocità di diritti e doveri che costituiscono il fondamento del
vincolo di cittadinanza. L’esclusione non dovrà, invece, operare per quei posti che, pur dipendendo
dallo Stato o da altri enti di diritto pubblico, non implicano tuttavia alcuna partecipazione a compiti
spettanti alla pubblica amministrazione propriamente detta. Conformemente a tale evoluzione il
legislatore ha introdotto nell’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle Pubbliche
Amministrazioni una disposizione di apertura per i cittadini degli Stati membri dell’Unione
europea, i quali, pertanto, possono accedere ai posti di lavoro nella Pubblica Amministrazione che
non implicano esercizio diretto o indiretto di pubblici poteri, ovvero non attengono alla tutela
dell’interesse nazionale (art. 38 D.Lgs 165/01 corrispondente all’art. 37 del D.Lgs 29/93, come
modificato dall’art. 24 del D.Lgs 80/98). La medesima disposizione rinvia ad un regolamento
l’individuazione dei posti e le funzioni per i quali non può prescindersi dal possesso della
cittadinanza italiana, regolamento adottato con DPCM 7 febbraio 1994, n. 174 (regolamento
recante norme sull’accesso dei cittadini degli Stati membri dell’Unione europea ai posti di lavoro
presso le Amministrazioni Pubbliche).
Il T.U. sull’immigrazione, all’art. 2 sancisce la parità di trattamento e la piena uguaglianza di diritti
fra il lavoratore straniero regolarmente soggiornante in Italia, e il lavoratore italiano. All’art. 44,
invece, prevede una procedura particolarmente snella e veloce che consente di offrire
un’immediata risposta di giustizia al soggetto che assuma di essere stato vittima del
comportamento discriminatorio. Le innovazioni da ultimo introdotte dall’art. 4 del D.Lgs 215/03
concernono il ruolo delle associazioni che intervengono a sostegno o in sostituzione della vittima
delle discriminazioni, e gli amplissimi poteri decisori del giudice. Quest’ultimo, oltre a poter
disporre la condanna al risarcimento del danno, anche non patrimoniale, potrà ordinare la
cessazione della condotta e la rimozione degli effetti della stessa.
In una pronuncia della Corte d’Appello di Firenze (21 dicembre 2005) il giudice, ai sensi degli artt.
2 e 44 del T.U. sull’immigrazione, ha ordinato la rimozione degli atti amministrativi che
impedivano l’esercizio del diritto al lavoro di un cittadino albanese. Con riferimento
all’applicazione di una norma regolamentare che inibisce l’accesso al concorso per dirigente
medico ai cittadini extracomunitari, presso l’A.S.L., la Corte ha ritenuto la disciplina suscettibile di
disapplicazione per contrasto con la normativa primaria, in quanto avente natura regolamentare,
oltre che inapplicabile, perché in contrasto con la norma di origine internazionale, che impegna
l’Italia al rispetto della parità nell’accesso all’impiego di cittadini comunitari e non. La
disapplicazione da parte del giudice adito delle norme regolamentari per contrasto con la normativa
primaria, infatti, ai sensi dell’art. 5 L. 20/03/1865 n. 2248, all. E, troverebbe attuazione anche con
riferimento ai regolamenti delegati ex art. 17, comma 2, L. 23/8/1988 n. 400, e quindi al D.P.R.
483/1997, tale regolamento è apparentemente in contrasto con l’art. 2 del D.Lgs 286/1998 a norma
del quale “La Repubblica Italiana, in attuazione della convenzione OIL 143/1975, ratificata con
Legge 10/4/1980 n. 158, garantisce a tutti i lavoratori stranieri, regolarmente soggiornanti nel suo
territorio, e alle loro famiglie, parità di trattamento e piena uguaglianza di diritti rispetto ai
lavoratori italiani.
Il regolamento delegato può anche intervenire in materia precedentemente disciplinata dalla legge,
ma l’effetto abrogativo della normazione primaria deve ricondursi, non già al regolamento, bensì
alla disposizione autorizzatrice del regolamento, e cioè alla norma primaria che ne è fonte. La
normativa attuativa della Convenzione OIL, laddove garantisce a tutti i lavoratori stranieri
regolarmente soggiornanti nel territorio nazionale parità di trattamento e piena uguaglianza di
diritti rispetto ai lavoratori italiani, è norma di legge con efficacia passiva rinforzata. Tale norma
costituisce attuazione di un Trattato Internazionale in materia di tutela dei diritti umani ed
esplicitazione di valori fondamentali già rinvenibili nella nostra Costituzione Repubblicana (art.. 2,
3 ,41 Cost.).
La Corte Costituzionale (sentenza n. 454 del 1998), si è espressa nel senso di affermare la vigenza
di una garanzia legislativa all’equiparazione dei cittadini extracomunitari ai comunitari nel
godimento dei diritti, anche con riguardo al diritto dei lavoratori extracomunitari invalidi
disoccupati ad ottenere l’iscrizione negli elenchi degli aspiranti al collocamento obbligatorio (Cass.
30 marzo 1998, n. 3345).
Il Consiglio di Stato (Sez. II, parere n. 2592/2003 del 31.3.2004), nel motivare sulla permanenza
del requisito della cittadinanza per l’accesso al pubblico impiego, ha anche richiamato alcune
sentenze dei TAR (TAR Toscana, n. 28 del 2003; TAR Veneto n. 782 del 2004), nelle quali i
giudici di primo grado avevano avuto modo di affermare come la citata disposizione del testo
unico sull’immigrazione non abbia tale portata abrogatrice e come non vi siano dubbi di
costituzionalità in merito alle vigenti disposizioni che richiedono il possesso della cittadinanza per
l’accesso al pubblico impiego. Di segno opposto risulta essere una recente ordinanza emanata dal
Tribunale di Genova il 26 giugno 2004 in tema di repressione dell’attività discriminatoria (art. 44
T.U. Immigrazione) nella quale si afferma che la attuale normativa in materia di stranieri avrebbe
di fatto abrogato la regola generale in forza della quale esisteva una riserva di accesso al pubblico
impiego a favore dei soli cittadini italiani. Ne deriverebbe che, in assenza di disposizioni restrittive
in relazione a specifiche attività, vale la regola generale enunciata dalla legislazione speciale in
tema di immigrazione, e segnatamente il già citato art. 2 attestante “la parità di trattamento e la
piena uguaglianza di diritti” tra il lavoratore straniero regolarmente soggiornante nel nostro paese,
e il lavoratore italiano. Le disposizioni dell’articolo 2 del T.U. sull’immigrazione, avendo
parificato il cittadino straniero regolarmente soggiornante in Italia al cittadino italiano, avrebbero
superato la necessità del requisito della cittadinanza per l’accesso al pubblico impiego, poiché in
caso contrario sarebbe violato il principio di uguaglianza, non troverebbe alcun addentellato
normativo nella legislazione vigente in materia ed in particolare la norma non creerebbe alcuna
deroga ai principi contenuti nell’art. 2 del T.U. del Pubblico Impiego. Quanto alla violazione del
principio di uguaglianza, la Corte Costituzionale (sent. n. 454 del 1998), avrebbe affermato che
esso opererebbe quando siano affermati diritti fondamentali garantiti. Infatti il principio di
uguaglianza di cui all’articolo 3 della Costituzione andrebbe valutato “in connessione con l’articolo
2 e con l’articolo 10, secondo comma, della Costituzione, il primo dei quali riconosce a tutti,
cittadini e stranieri, i diritti inviolabili dell’uomo, mentre l’altro dispone che la condizione
giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati
internazionali” . La Corte Costituzionale avrebbe pure affermato che la garanzia legislativa di
“parità di trattamento e piena uguaglianza dei diritti” per i lavoratori extracomunitari rispetto ai
lavoratori italiani, contenuta del citato D.Lgs 286/98, opererebbe fino a quando non sia introdotta
nell’ordinamento una norma che esplicitamente o implicitamente deroghi alla piena uguaglianza. Il
diritto dello straniero regolarmente soggiornante a svolgere un’attività lavorativa consentita dalle
leggi dello Stato, in forza dei titoli professionali in suo possesso e dell’avvenuto superamento di un
pubblico concorso per esami e titoli, non può certo essere compresso secondo l’arbitrio delle
singole amministrazioni. In proposito è assicurata dal Legislatore una specifica tutela da atti
discriminatori in base all’art. 43 del D.Lgs n. 286/1998 che recita espressamente “costituisce
discriminazione ogni comportamento che, direttamente o indirettamente, comporti una distinzione,
esclusione, restrizione o preferenza basata su (…) l’origine nazionale o etnica (…), e che abbia (…)
l’effetto di compromettere il riconoscimento, il godimento o l’esercizio, in condizioni di parità, dei
diritti umani e delle libertà fondamentali in campo politico, economico, sociale e culturale e in ogni
altro settore della vita pubblica”.
Se è vero che il diritto dello straniero, regolarmente soggiornante in Italia, a svolgere un’attività
lavorativa consentita dalle leggi dello Stato, non può essere violato dall’arbitrio della Pubblica
Amministrazione, è pur vero che ci sono determinate attività che, implicando in maniera diretta o
indiretta la partecipazione all’esercizio dei pubblici poteri ed alle mansioni che hanno ad oggetto la
tutela degli interessi generali dello Stato o delle altre collettività pubbliche, presuppongono da
parte dei loro titolari l’esistenza di un rapporto particolare di solidarietà nei confronti dello Stato,
rapporto che implica la reciprocità di diritti e di doveri che sono il fondamento del vincolo della
cittadinanza. In questo caso, non ci troveremmo di fronte ad una violazione del principio di
uguaglianza, perchè l’esclusione dello straniero dall’accesso al pubblico impiego, sarebbe
giustificata dal fatto che, per determinate attività, la partecipazione ai pubblici poteri implica un
rapporto di solidarietà nei confronti dello Stato. Infatti, come afferma la Corte Costituzionale (Sent.
n. 120 del 1967), il principio di parità può essere derogato da convenzioni internazionali, da norme
dello stesso T.U. sull’immigrazione o altre disposizioni speciali presenti nell’ordinamento
giuridico nazionale, che disciplinino particolari settori negando, esplicitamente o implicitamente, al
cittadino extracomunitario, in deroga alla “piena uguaglianza”, la possibilità di esercitare un diritto
invece riconosciuto al cittadino italiano o comunitario.
Mariangela Grasso
Avvocato