1. Con sentenza n. 1327/2009 il Tar per la Puglia ha respinto il ricorso proposto da M. F. Di M. e L. Di M. avverso i provvedimenti, con cui la regione Puglia ha autorizzato la ZE.I.CO.MAR. s.n.c. alla riattivazione di una cava su area confinante con i terreni di proprietà delle ricorrenti.
M. F. Di M. e L. Di M. hanno proposto ricorso in appello avverso tale sentenza per i motivi che saranno di seguito esaminati.
Il Ministero per i beni e le attività culturali, la Regione Puglia e la Zeicomar s.n.c. si sono costituiti in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso.
Con ordinanza n. 5076/09, adottata in sede cautelare, questa Sezione ha disposto una verificazione con riguardo a:
a) la valutazione della esatta localizzazione della cava rispetto alle planimetrie allegate agli atti di indirizzo del Sindaco di Trani, con accertamento in particolare se la cava sia ricompresa nell’ambito spaziale considerato dagli atti di indirizzo o sia esterna a detto perimetro;
b) la valutazione dell’entità dei danni eventualmente derivanti dall’esercizio della cava, autorizzata con il provvedimento impugnato, alle coltivazioni delle ricorrenti;
Con la stessa ordinanza è stato ritenuta la prevalenza dell’interesse dell’impresa resistente a continuare nell’attività, tenuto conto dell’inizio dell’attività di esercizio della cava e del bilanciamento degli opposti pregiudizi.
Espletata la verificazione da parte dei soggetti delegati dall’incaricato Preside della Facoltà di Agraria dell’Università di Bari e fissata l’odierna udienza di discussione del merito della controversia, la causa è stata trattenuta in decisione.
2. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla contestazione di una autorizzazione all’esercizio di una attività di cava da parte dei proprietari di terreni siti nel Comune di Trani e destinati all’esercizio di una azienda agricola.
Il giudice di primo grado ha respinto il ricorso nel merito, dichiarando di prescindere dall’esame delle eccezioni di rito, che sono state riproposte in sede di appello da parte della controinteressata Zeicomar e della Regione Puglia.
In particolare, si eccepisce che, avendo la verificazione dimostrato l’assenza di danni derivanti alle proprietà delle ricorrenti dall’esercizio della cava, non residuerebbe alcun interesse a contestare l’autorizzazione in questione,
L’eccezione è priva di fondamento, in quanto la legittimazione al ricorso sussiste nel caso di specie in base al criterio della vicinitas, applicabile non soltanto nel settore edilizio, ma ad ogni attività di trasformazione del territorio, rispetto alla quale i ricorrenti si pongono in una situazione di stabile e significativo collegamento, derivante dall’essere proprietari di terreni confinanti (v. Cons. Stato, V, n. 1134/2010, richiamata dagli appellanti).
Riconosciuta la legittimazione ad agire, l’interesse al ricorso non dipende dalla sussistenza di danni risarcibili, ma può anche consistere nella mera pretesa di impedire l’attività autorizzata (in questo caso, esercizio della cava).
Il ricorso di primo grado non può, inoltre, essere considerato tardivo, non essendo stata provata la conoscenza del provvedimento impugnato da parte delle ricorrenti in epoca antecedente ai sessanta giorni anteriori alla notificazione del ricorso e non potendosi applicare alcuna presunzione legale di conoscenza.
3. Con il primo motivo di appello viene dedotta l’incompetenza del Responsabile della Posizione Organizzativa ad adottare il provvedimento di autorizzazione n. 13 dell’11/02/2008.
La censura è priva di fondamento.
Il potere di adottare l’atto impugnato rientra, infatti, nelle delega conferita dal dirigente di settore al responsabile organizzativo, richiamata dal Tar.
Non può essere condivisa la tesi delle appellanti, secondo cui l’attribuita "gestione delle competenze rinvenienti dalla l.r. 37/85 e ss.mm.ii., e dal PRAE" non comprenderebbe il potere di emanare provvedimenti autorizzativi; deve, invece, ritenersi che il concetto di "gestione delle competenze" vada riferito non solo ad ogni attività istruttoria, ma anche alla adozione delle determinazioni finali, come dimostra il fatto che lo stesso atto di delega menziona a parte l’istruttoria delle pratiche, che non esaurisce quindi la gestione delle competenze.
4. È infondata anche l’ulteriore censura con cui le appellanti lamentano il vizio del difetto di istruttoria, rappresentando che il parere favorevole del comune di Trani è motivato ob relationem ad un atto di indirizzo della giunta comunale, non allegato e contraddittoriamente richiamato in pareri negativi dello stesso comune in ordine all’esercizio di altre attività estrattive (la cava contestata rientrerebbe nelle zone in cui, in basoe all’atto di indirizzo della giunta, l’attività estrattiva non sarebbe ammissibile).
La mancata allegazione al parere della richiamata delibera di giunta non assume portata invalidante del parere stesso e non imponeva al responsabile del procedimento regionale di acquisire necessariamente l’atto di indirizzo, potendo quest’ultimo limitarsi a prendere atto del parere favorevole.
Il nucleo della censura riguarda il presunto contrasto tra il parere favorevole e lo stesso atto di indirizzo richiamato, che negherebbe nella zona in questione l’ammissibilità di nuove attività estrattive.
La disposta verificazione ha consentito di fare chiarezza su tale punto e con argomentazioni, supportate da adeguati riscontri e che il Collegio ritiene di condividere, ha accertato che la cava in questione non è compresa nell’ambito spaziale considerato dagli atti di indirizzo della giunta comunale ed è, quindi, ubicata al di fuori del perimetro per il quale la giunta aveva espresso parere contrario all’apertura di nuove cave.
Tale accertamento, non adeguatamente contraddetto dalle produzioni di controparte, fa cadere la tesi delle appellanti e anzi dimostra come l’acquisizione dell’atto di indirizzo da parte degli organi regionali non avrebbe fatto altro che confermare l’avviso favorevole espresso dal Comune, con conseguente irrilevanza di ogni ulteriore considerazione rispetto alle asserite disparità di trattamento.
5. Il vizio di insufficienza dell’attività istruttoria viene anche proposto dalle appellanti sotto un diverso profilo, costituito dall’omesso svolgimento delle verifiche richieste dalla Autorità di Bacino con riguardo alla previsione di opportuni sistemi di drenaggio, raccolta e smaltimento delle acque meteoriche e dalla omessa considerazione della presenza di condotte e serbatoi idrici.
Tale omissione vizierebbe lo stesso parere reso dall’Autorità di bBacino, che avrebbe così dimostrato di non aver visionato il progetto.
Il motivo è infondato.
In primo luogo va rilevato come l’Autorità di bBacino si sia espressa per l’inesistenza di ragioni di incompatibilità del progetto, aggiungendo alcune raccomandazioni circa opere suppletive, che sono state trasfuse in prescrizioni apposte all’impugnata autorizzazione.
Di conseguenza, ogni ulteriore questione attiene alla sede esecutiva e di verifica dell’adempimento delle prescrizioni, e non riguarda la legittimità dell’atto di autorizzazione.
Correttamente il Tar ha poi rilevato che la presenza in loco delle condotte e dei serbatoi idrici è stata valutata in fase istruttoria, come dimostra il fatto che in sede di autorizzazione sia stato prescritto che: "gli scavi devono arretrare di mt. 50 dalla condotta AQP che attraversa l’area di cava".
6. In relazione alla lamentata mancata acquisizione del parere della Provincia, si osserva che, a prescindere dalla questione dell’obbligatorietà o meno dell’acquisizione di tale parere, alcun vizio sussiste in considerazione del fatto che l’omesso ricevimento del parere dopo la richiesta consente di procedere senza l’acquisizione del parere ai sensi dell’art. 16, comma 2, della legge n. 241/90.
7. Con ulteriori censure le appellanti sostengono che il progetto autorizzato non prevede le opere di recupero ambientale da realizzarsi durante ed al termine della coltivazione, essendo stato previsto solo come eventuale l’impianto di vigneto da realizzarsi ai fini del recupero ambientale.
Viene inoltre dedotta l’inadeguatezza della garanzia fideiussoria imposta all’impresa autorizzata a garanzia dei lavori di ripristino e recupero.
Al riguardo, si osserva che spettava alle ricorrenti dimostrare l’incongruità della fideiussione (onere probatorio non adeguatamente assolto, anche rispetto alle puntuali argomentazioni svolte dal Tar) e che il mero utilizzo del termine "eventuale" riferito al vigneto non costituisce una ragione invalidante del provvedimento di autorizzazione, in quanto quest’ultimo impone senza alcun dubbio di "realizzare le opere di recupero delle aree di cava secondo le modalità previste dal progetto presentato al Settore Attività Estrattive e con parere favorevole di compatibilità ambientale…", escludendo quindi la tesi della previsione solo eventuale di dette opere.
8. L’omessa pronuncia sui motivi aggiunti, denunciata dalle appellanti come una svista del giudice di primo grado, deriva semplicemente dal fatto che detti motivi sono stati depositati in data 27 maggio 2009, successivamente allo svolgimento della camera di consiglio del 14 maggio 2009 e non potevano, quindi, essere valutati dal Tar.
Peraltro, con tali motivi aggiunti sono state sviluppate tesi, riguardo la discrasia tra parere comunale e delibere dello stesso comune, già ritenute prive di fondamento sulla base delle precedenti considerazioni.
9. Resta da esaminare una ultima censura, con cui le appellanti hanno dedotto il vizio dell’omessa acquisizione della autorizzazione paesaggistica, resa necessaria dalla localizzazione del sito, che non sarebbe ricadente nel solo ambito territoriale di tipo "E" del PUTT/P, estendendosi anche in ambito di tipo "C", paesaggisticamente tutelato.
Secondo le appellanti, anche nell’ambito di tipo "E" la valenza paesaggistica dell’aera imporrebbe l’acquisizione della autorizzazione.
Tale parte della censura è priva di fondamento, in quanto, come correttamente rilevato dal Tar, l’art. 2.01 delle norme tecniche di attuazione del PUTT/P, al comma 1-5 contempla espressamente gli ambiti territoriali di tipo "E", definendoli esattamente come quelli in cui "non è direttamente dichiarabile un significativo valore paesaggistico"; mentre al comma 2 indica solo negli immobili e terreni compresi negli a.t.e. di tipo A (eccezionale), B (rilevante), C (distinguibile) e D (relativo), i beni sottoposti a tutela del PUTT/P, con conseguente obbligo di preventivo rilascio di autorizzazione paesaggistica (art. 2.01, comma 2 e 2.1).
Del tutto correttamente, quindi, il Settore Urbanistico Regionale ha indicato come non necessaria la preventiva autorizzazione paesaggistica per l’ambito territoriale di tipo "E".
Il problema si sposta, quindi, sulla verifica dell’esatta collocazione dell’area oggetto dell’autorizzazione.
Tale profilo, che non era stato demandato alla disposta verificazione, è stato successivamente esaminato dalla Regione in sede amministrativa: con il provvedimento del 3.11.2009 il Servizio attività estrattive della Regione ha disposto "la sospensione dell’attività estrattiva ricadente nel settore di cava interessato da A.T.E. di tipo "C" del PUTT/P, come certificato dal Servizio urbanistica regionale con la nota di cui in premessa" (nota del 7.5.2009, con cui è stata rilevata la presenza di parte dell’aera all’interno di un A.T.E. di tipo "C").
È, dunque, la stessa Regione a riconoscere che una parte, benché limitata, dell’area oggetto dell’autorizzazione ricade in zona "C", per la quale è pacificamente richiesta l’autorizzazione paesaggistica.
Va, quindi, verificato l’effetto del richiamato provvedimento di sospensione ai fini della permanenza dell’interesse alla censura.
Il Collegio ritiene che tale interesse permanga, in quanto con l’atto del 3.11.2009 la Regione non ha rimosso in autotutela l’impugnata autorizzazione, quanto meno per la parte ricadente in area "C", ma si è limitata a sospendere l’attività estrattiva con provvedimento privo di stabilità, che non garantisce in modo pieno le appellanti.
La permanenza dell’interesse conduce all’accoglimento della censura, che, tuttavia, non comporta l’annullamento integrale dell’autorizzazione impugnata, come richiedono le appellanti, ma determina il solo annullamento parziale limitato alla parte di area autorizzata ricadente in zona "C".
Infatti, il vizio riscontrato (assenza di autorizzazione paesaggistica per una limitata area) non è idoneo a travolgere l’intera autorizzazione, che per le zone comprese nell’ambitoi di tipo "E" è stata legittimamente rilasciata senza alcuna concreta incidenza del profilo paesaggistico, limitato all’ambito "C".
In sostanza, una corretta individuazione della ubicazione dell’area in questione avrebbe determinato la necessità di acquisire l’autorizzazione paesaggistica per una sola parte (quella ricadente in ambito "C") e anche l’eventuale diniego di autorizzazione paesaggistica non avrebbe condotto al diniego dell’autorizzazione, ma solo ad un più limitato dimensionamento dell’oggetto dell’autorizzazione stessa.
Non possono, quindi, le appellanti ottenere in sede giurisdizionale di più di quanto avrebbero ottenuto da un corretto svolgimento del procedimento amministrativo e l’autorizzazione impugnata va, di conseguenza, annullata limitatamente alla parte in cui consentiva l’escavazione nella porzione di A.T.E. di tipo "C" senza il previo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.
Il richiamo alla porzione di A.T.E. di tipo "C" va inteso come riferito alla tipologia di ambito "C" vigente al momento dell’adozione del provvedimento impugnato, esulando dall’oggetto del presente giudizio ogni eventuale modifica dei piani e degli ambiti di tutela, menzionata dalle appellanti e riguardo alla quale non vi è necessità di svolgere approfondimenti istruttori (proprio perché trattasi di questione non rientrante nell’oggetto del giudizio).
10. Il parziale accoglimento del ricorso in appello e la conseguente reciproca parziale soccombenza comportano la compensazione delle spese del doppio grado del giudizio, con conseguente sopravvenuta carenzea di interesse all’esame del motivo di appello avente ad oggetto la condanna alle spese e infondatezza della richiesta formulata dalle appellanti ex art. 96 c.p.c..
Le spese della verificazione vanno, invece, poste a carico delle appellanti, in quanto l’oggetto della verificazione è stato la verifica della presunta discrasia tra parere del comune e atto di indirizzo della giunta comunale (censura risultata infondata proprio in base all’esito della verificazione) e l’accertamento, ai fini dell’esame della domanda cautelare, della esistenza di danni derivanti ai fondi delle appellanti dall’esercizio dell’attività di cava (danni esclusi dai verificatori con argomentazioni, che il Collegio ritiene di dover condividere).
La verificazione ha, quindi, riguardato profili del ricorso in appello risultati privi di fondamento e, di conseguenza, i compensi della verificazione, liquidati nella misura indicata in dispositivo, vanno poste a carico delle appellanti. (compensi che si ritiene di poter liquidare collegialmente in questa sede, non essendo intervenuto al momento del passaggio in decisione del ricorso alcun decreto di liquidazione ai sensi dell’art.. 66, comma 4, cod. proc. amm.).
11. In conclusione, il ricorso in appello deve essere in parte accolto e, in riforma della sentenza impugnata, va in parte accolto il ricorso di primo grado, con annullamento parziale dell’impugnata autorizzazione limitatamente alla parte in cui consente l’escavazione nella porzione di A.T.E. di tipo "C".
Come appena detto, le spese del giudizio vanno compensate e i compensi dei verificatori vanno posti a carico delle appellanti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), accoglie in parte il ricorso in appello indicato in epigrafe e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte il ricorso proposto in primo grado, annullando parzialmente il provvedimento impugnato nei limiti di cui in parte motiva.
Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Pone a carico delle appellanti i compensi dei verificatori, liquidati in Euro 2.000,00, oltre Iva e C.P. in favore del Prof. P. Dal S. e in Euro 2.000,00, oltre Iva e C.P. in favore del Prof. C. A..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 gennaio 2011 con l’intervento dei magistrati:
Calogero Piscitello, Presidente
Marzio Branca, Consigliere
Aldo Scola, Consigliere
Francesco Caringella, Consigliere
Roberto Chieppa, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 14 FEB. 2011.
